Функции Президента РФ как главы государства

     Приведенная выше статья 80 Конституции РФ в обобщенной форме определяет функции Президента. Его полномочия конкретизированы в  последующих статьях гл. 4 Конституции, в других главах, а также в федеральных  законах. Общерегулятивные нормы ст.80, определяющие основы правового положения Президента отдельными исследователями интерпретировались как некие «общие полномочия, подразумевающие неопределенное количество конкретных полномочий» - «скрытые полномочия». Эти статутные положения Конституции о главе государства, в ряде Постановлений Конституционного Суда РФ, называются достаточными основаниями для принятия т.н. законозамещающих указов. Так, в Постановлении КС РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П[8] сформулирована позиция общего характера о том, что, поскольку Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, то, следовательно, издание им указов, восполняющих пробелы в законах, не противоречит Конституции РФ. При этом введены ограничительные рамки – указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а действовать они могут только до принятия по данному вопросу законодательных актов[15].

     Такая позиция КС РФ вызвала массу негативных откликов, в том числе в лице самих же судей Конституционного Суда (В.О.Лучина, Б.С.Эбзеева, Н.В.Витрука): «Президент, принимая указы по вопросам, требующим законодательного решения, фактически присваивает властные полномочия Федерального Собрания, а это (как записано в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) преследуется по федеральному закону. Но, видимо, никто не верит в реальность подобной угрозы, иначе представитель Президента Российской Федерации не заявил бы в заседании Конституционного Суда о том, что «нормотворчество с помощью указов Президента объективно будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством». Можно выразить лишь сожаление, что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых «скрытых» полномочиях Президента Российской Федерации».

     Как отмечает Л.А.Окуньков, статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место  выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали  власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций  главы государства, они весомей  и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства[16]. То есть, Президент выступает активным проводником политических реформ в рамках защиты конституционного строя.

     Общие положения о выборах Президента РФ изложены в ст.81 Конституции РФ. Президент РФ избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом  РФ может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий  в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность  Президента РФ более двух сроков подряд. Такое ограничении имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, установления личной диктатуры, закрытию притока в эшелоны власти новых свежих сил, политических деятелей нового поколения. В то же время, Конституция не закрывает путь способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, к выдвижению на другой срок, кроме очередного. Бывший Президент вполне может вновь участвовать в выборной гонке, лишь бы этот новый срок был отделен от первых двух «другим» президентством. Выборы Президента РФ в 2012 году могут быть в этом смысле показательными.

     Детально  вопросы выборов Президента урегулированы  ФЗ №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»[2].

     Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги  российскому народу и прекращает их исполнение с истечением срока  его пребывания в должности с  момента принесения присяги вновь  избранным Президентом (ч.1 ст.92). Акт  принесения присяги имеет важное юридическое значение: во-первых, это  момент отсчета времени президентства, а во-вторых, это публичная клятва, обязывающая Президента верно служить на благо народа и государства.

     Полномочия  Президента РФ могут быть прекращены досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы нового Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства России. Исполняющий обязанности Президенте, в отличие от Президенте, не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России (ст. 92).

     Согласно  ст.93 Конституции, Президент РФ может  быть отрешен от должности Советом  Федерации только на основании выдвинутого  Государственной Думой обвинения  в государственной измене или  совершения иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда России о наличии в действиях  Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда России о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным. Таким образом, ст.ст. 92-93 предполагают три законных способа досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности.  

2. Функции Президента как главы государства

   Основные  функции Президента РФ как главы  государства определены в статье 80 Конституции РФ.

1) Президент  РФ является гарантом Конституции  РФ, прав и свобод человека  и гражданина.[1] В силу этого он прежде всего должен обеспечивать положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время.

     Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы.

     Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать  по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и  законов, восполняя пробелы в  правовой системе.

Как гарант прав и свобод граждан, Президент  обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных  законов принимать указы в  защиту прав и свобод отдельных категорий  граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организованной преступностью.

2) В  установленном Конституцией РФ  порядке Президент РФ принимает  меры по охране суверенитета  РФ, ее независимости и государственной  целостности, обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие  органов государственной власти.[1] Ясно, что и здесь Президент должен действовать в пределах своих полномочий, установленных Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискреционные полномочия, без которых цели общей функции не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего разумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть поэтапными. Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно проходить в "установленном Конституцией РФ порядке" (например путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч.2 ст.87 и ст.56 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституционного суда.

     Весьма  сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению  согласованного функционирования и  взаимодействия органов государственной  власти. В отличие от ряда стран  Президент РФ не называется в Конституции  РФ "арбитром" во взаимоотношениях трех властей, но по существу Президент  РФ и есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений  или порождают конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров.

      Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.[12]

      Законодатель  не перечисляет все случаи, при  которых Президент РФ  может использовать согласительные процедуры. Но в некоторых закона  прямо предусматривается использование Президентом России согласительных процедур.

      Такое указание, например, имеется в Федеральном  законе  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» от 29 июля 2000 г. В нем говорится, что Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.[3]

      Но  в случае возникновения разногласий  Президент РФ использует

согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

      Конституция не раскрывает понятие согласительных процедур. Следовательно, Президент свободен в выборе конкретных согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласия.

     Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Наиболее распространенная форма решения спора, к которой часто прибегают стороны, — это непосредственные переговоры. Значение непосредственных переговоров особенно велико потому, что при их помощи имеется возможность не только найти выход из спорной ситуации, но и предотвратить сам конфликт.

      Следует приветствовать включение в договоры и соглашения как между Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами, положений о проведении взаимных консультаций по интересующим участников вопросам.

В качестве примера действенности согласительных процедур под руководством Президента можно привести переговоры о достижении общих Целей в деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, партий, профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28 апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками, что, несомненно, стабилизировало политическую ситуацию в стране.

      Образование согласительных комиссий и организация  переговоров сторон уже использовались Президентом для достижения согласия сторон. В последнем случае нередко переговоры проводятся либо им лично, либо с участием представителей Президента. Проводились переговоры об урегулировании спорных вопросов о правовом положении города Норильска и находящихся в нем предприятий между Красноярским краем и Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом. После того как на завершающей стадии в переговорах принял участие помощник Президента Российской Федерации, между спорящими сторонами 2 ноября 1995 г. был заключен Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа».

      Если  применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда. Конституционный Суд Российской Федерации, вправе разрешать споры о соответствии Конституции ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции).

      Возможность обращения Президента в суд в  случаях, предусмотренных ст. 85 Конституции, установлена и в других федеральных законах. Так, в ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР указано, что. Верховный Суд Российской Федерации по первой инстанции рассматривает дела «по разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласительные процедуры, как следует из ст. 85 Конституции, могут применяться Президентом практически во всех случаях обнаружившихся разногласий.[17] Но в любом случае исключается передача дела в международный суд, поскольку речь идет о внутренних вопросах жизни одного государства.