Формы государственного устройства

                            2.2. Федеративное государство.

Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная. В настоящее время федерация существует в США, Канаде, Бразилии, Мексике, ФРГ, Австрии, Бельгии, Швейцарии, Пакистане.

Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства. Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации. Оно - союзное государство. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участи центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации на ряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли, и т.д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне.

Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования и это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждого гражданина, не зависимо от того, на территории какого субъекта он проживает, один и тот же.

В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единстве. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствии с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип приоритета общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федерации.6

Таким образом, в пределах федерации действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т.п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъектов федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридической положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами.

Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

- принцип исключительной компетенции  федерации, т.е. определения предметов  ведения, по которым только она  может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие  в  предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

- принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того  же 

перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

- принцип трех сфер полномочий  предполагает установление федеральных  полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегированном полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекты федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации, прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением.

Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации. В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации - разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, “жесткой” или “мягкой” федерации. Иными словами, современная практика федерализма, обогащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР дала новые формы федеративной государственности.

Но для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции.

В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном государстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и т.п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же могут обойтись народу, нации мифологические идеалы и утопии сепаратизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образование самостоятельного государства.

Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные. В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы и поэтому она имеет место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т.д., могут иметь место и культурные автономии. В основу административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.

Форма государственного устройства зависит от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются, а также от того, какого рода связи оно поддерживает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверенитета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей. 

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую федеративную систему, представляются следующие:

- добровольность объединения государств  или государственных образований в федерацию;

- равноправие субъектов федерации  независимо от величины их  территории, численности населения, экономического потенциала и пр.;

- плюрализм и демократизм во  взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

- принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное  соблюдение федерацией и субъектами  федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан. 

В процессе исследования федерализма под углом зрения его общих черт и особенностей важно его рассматривать не только и даже не столько с формально юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально декларируемое.

Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон или аспектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода.

Когда речь идет о федерализме как о динамическом явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными.

                                    2.3. Конфедерация.

В последнее время взгляд на конфедерацию, как на один из видов формы государственного устройства начал меняться. Многие авторы полагают, что конфедерация не является самостоятельным государством, а всего лишь содружеством, союзом абсолютно независимых государств, созданным для достижения каких - либо конкретных целей (оборона от общего врага, экономическое развитие, политическое объединение и т.д.).