Федеративное устройство России

законов над федеральными. Закрепление  в конституционных актах республик

такого рода положений противоречит основам конституционного строя  Российской

Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав

человека.

Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах

государственной власти, органах местного самоуправления, государственных

учреждениях республик эти языки  употребляются наряду с государственным  языком

Российской Федерации, т.е. русским  языком. В республиках, в которых титульная

нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательно

закреплено двуязычие. Многоязычие  закреплено в многонациональном  Дагестане.

Практически все республики признают и гарантируют права всех наций  на

пользование своим языком и на его развитие.

[14]

Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику  — герб,

флаг, гимн, определяют столицу. Государственная  символика отражает

национально-историческую символику  народа. Республики вправе учреждать  свои

почетные звания и государственные  награды.

    

3.3. Особенности правового  статуса автономий

 

В Российскую Федерацию входят одна автономная область (Еврейская автономная

область) и десять автономных округов. Что касается автономной области, то ее

сохранение является скорее данью  традиции, поскольку еврейского населения  в

ней почти нет. По численности и  структуре населения все округа невелики и

многонациональны. Наибольший удельный вес кореннной национальности в Ненецком

автономном округе (16,5%), наименьший — в Ханты-Мансийском (1,4%).

Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной

стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции РФ, может входить "в

состав края или области" (и 9 из 10 являются как раз такими). С  другой,

округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как  равноправный

субъект Российской Федерации. Конституция  РФ предусматривает, что отношения

таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между

органами государственной власти автономного округа и соответственно органами

государственной власти края или области. Договорная форма отношений

"вхождения" не устраняет  в полной мере разногласий  в отношении того, является

ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего

следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной

власти области (края).

Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами

Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два

представителя от каждого субъекта Федерации), а также избирают депутатов  в

Государственную Думу. Это обеспечивает им представительство в законодательном

органе Федерации.[15]

    

4. предметы ведения  РФ и ее субъектов

 

4.1. Предметы ведения  Российской Федерации

 

Проблема определения компетенции  федеральных органов власти является главной

и наиболее сложной в любом  федеративном государстве. Федерация не может

обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана

делиться этими полномочиями с  субъектами Федерации, без чего государственная

власть не может носить демократический  характер. Субъекты Федерации

заинтересованы в существовании  сильной федеральной власти, наделенной

широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же

время они не хотят утратить своей  самостоятельности и обладать правом решать

лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное

противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и  оптимально

проводить разграничение компетенции  государственных органов федерации  и ее

субъектов.

Ст.71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации;

ст. 72 — перечень вопросов, находящихся  в совместном ведении Федерации  и ее

субъектов; а в ст.73 закреплена (без  перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за

пределами ведения первых двух) компетенция  субъектов Федерации.

[16]

Разграничение предметов ведения  и полномочий между органами государственной

власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции,

Федеративного договора и иных договоров  по этим вопросам. Это положение

включено в число основ конституционного строя (ч.3 ст.11 Конституции), оно

призвано воспрепятствовать решению  проблемы разграничения в неправовых формах

или путем произвольного принятия законов, а также постановлений

исполнительной власти.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. закрепил принципы и порядок

разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и  органами государственной власти субъектов  РФ.

Этим актом установлен порядок принятия законов по предметам совместного

ведения, основные принципы и порядок  заключения договоров между органами

власти Российской Федерации и  субъектов РФ, а также соглашений между органами

исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг

другу части своих полномочий.

Отнесение Конституцией тех или  иных вопросов к числу предметов  ведения

Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных

органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и

только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им

правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное

регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это  и

сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не

вправе вмешиваться органы государственной  власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст.71

Конституции РФ, можно условно разделить  на несколько групп.

[17]

1) Вопросы государственного строительства:

-       принятие и  изменение Конституции РФ и  федеральных законов, контроль

за их исполнением;

-       федеративное  устройство и территория Федерации;

-       регулирование  и защита прав и свобод человека  и гражданина,

гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных

меньшинств;

-       установление  системы федеральных органов  законодательной,

исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности,

формирование федеральных органов  государственной власти;

-       федеральная  государственная служба.

2) Вопросы регулирования экономики  и социального развития.

3) Вопросы внешней политики и  внешнеэкономической деятельности.

4) Вопросы обороны и охраны  границы.

5) Вопросы создания правоохранительных  органов и правовой системы.

6) Вопросы метеорологии, статистической  отчетности и др.

7) Государственные награды и  почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской

Федерации, можно сделать ряд  важных выводов в отношении конституционных

прерогатив Федерации, и в частности:

1) только на федеральном уровне  можно изменять Конституцию, принимать  законы

о гражданстве и др;

2) на территории субъектов Федерации  могут располагаться объекты  федеральной

собственности;

3) только на федеральном уровне  решаются вопросы ядерной энергетики, развития

путей сообщения и деятельности в космосе;

4) только федеральные органы  власти вправе осуществлять внешнюю политику,

объявлять войну и заключать  мир;

5) Вооруженные Силы являются  едиными для всей страны, ни  один субъект

Федерации не вправе создавать собственные  вооруженные формирования;

6) судоустройство и прокуратура  являются едиными для всей страны, только на

федеральном уровне можно объявлять  об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных  органов затрагивают далеко не все  сферы

деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах

проявляется суверенитет и верховенство Российской Федерации, ее назначение

обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

     4.2. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к

компетенции в равной степени как  Федерации, так и ее субъектов. По этим

вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы

субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав

администраций субъектов федерации, постановления Правительства РФ и акты

исполнительной власти субъектов  Федерации. Вопросы совместного  ведения не

требуют жесткой централизации, а  лишь регулирования в определенной части со

стороны федеральных органов государственной  власти. Но на практике это очень

сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах

ст.72, можно условно разделить  на несколько групп.

[18]

1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

-       обеспечение  соответствия конституций и законов  республик, уставов,

законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции  РФ

и федеральным законам;

-       защита прав  и свобод человека и гражданина, защита прав национальных

меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности,

режим пограничных зон;

-       защита исконной  среды обитания и традиционного  образа жизни

малочисленных этнических общностей;

-       установление  общих принципов организации  системы органов

государственной власти и местного самоуправления.

2) Вопросы регулирования экономики  и социального развития:

-       разграничение  государственной собственности, вопросы владения,

пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными

ресурсами;

-       природопользование, охрана окружающей среды и  обеспечение

экологической безопасности, особо  охраняемые природные территории, охрана

памятников истории и культуры;

-       общие вопросы  воспитания, образования, науки,  культуры, физической

культуры и спорта;

-       координация  вопросов здравоохранения, защита  семьи, материнства,

отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

-       осуществление  мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидация их последствий;

-       установление  общих принципов налогообложения  и сборов в Российской

Федерации.

3) Вопросы деятельности правоохранительных  органов и правовой системы.

4) Координация международных и  внешнеэкономических связей субъектов

Федерации, выполнение международных  договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права

(административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами

совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) —  только

федерацией. Федерация совместно  с ее субъектами регулирует такую  огромную часть

общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов

государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на

совместное установление общих  принципов.[19]

     5. организация исполнительной власти, единая судебная система и прокуратура

РФ

5.1. Организация исполнительной  власти

 

Организация исполнительной власти в  федеративном государстве — сложный

вопрос. Органы этой власти не могут  составлять жесткую вертикаль, ибо  это

ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации.

Но исполнительная власть Федерации  и субъектов не должны действовать

разрозненно — в таком случае эффективность решения многих, проблем  будет

недостижима.

Конституция (ч.2 ст.77) предусматривает создание единой системы исполнительной

власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.

[20] Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и

полномочий Федерации по предметам  совместного ведения Федерации  и ее субъектов.

Следовательно, в этих пределах правительства  и министерства субъектов РФ

находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими

федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных

полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных  органов.

Однако такая система органов  исполнительной власти не исчерпывает  всей

проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории

субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут

создаваться свои территориальные  органы, в которые ими назначаются

соответствующие должностные лица. Но эти органы создаются только для

осуществления полномочий федеральной  власти, а, следовательно, полностью