Управление в системе Советов

«Письма трудящихся» рассматривались советской системой в основном как совокупность проблем отдельных граждан, общественный характер которых проявлялся в повторяемости наиболее характерных вопросов, служащих индикатором работы отдельных звеньев самой системы. Квинтэссенцией же общественно-значимых инициатив были именно наказы избирателей, предполагающие развитие в русле упомянутой уже формулы «интересов всего народа» и вполне логичного для советской системы преобладания общественных интересов над личными. В рамках «общенародных интересов» расширение жилплощади отдельной советской семьи зачастую не могло быть наказом избирателей, в отличие, скажем, от строительства школы или гостиницы [1, 134] . Поэтому, основываясь на положении Ленина о том, что «заниматься политикой, значит рассматривать явления с массовой, а не личной точки зрения», можно добавить, что в отличие от писем граждан наказы избирателей имели политическое значение.

Советская историография относит появление первых наказов к периоду первых Советов и ленинскому «Наказу выбираемым по заводам и полкам депутатам в Совет рабочих и солдатских депутатов», характеризуя институт наказов как проявление «формы укрепления связей Советов с избирателями, подлинно народной сущности Советского социалистического государства, последовательного и глубокого демократизма народовластия» [3] .

Один раз в полгода - 1 января и 1 июля о рассмотрении заявлений и жалоб граждан отчитывались Комитеты народного контроля. Материалы проверок, как правило, рассматривались на заседаниях исполкома Совета. В начале 80-х годов, после принятия «Закона о народном контроле в СССР» и выхода Постановления ЦК КПСС от 17.01.80 г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы органов народного контроля и усилению партийного руководства ими в связи с принятием Закона о народном контроле в СССР» обращения граждан в КНК стали более частыми. Этому способствовала разветвленная сеть групп и постов народного контроля, создаваемых по месту жительства и на производстве. Советская система реагирования власти на жалобы и обращения граждан, несмотря на определенный бюрократизм, была существенным механизмом защиты прав населения. В советские годы от «сигналов с мест», даже анонимных, чиновнику нельзя было просто отмахнуться: при прямолинейном игнорировании интересов трудящихся можно было потерять должность, а то и «партбилет на стол положить».

В советской системе взаимоотношений власти и общества существовала определенная негласная иерархия тех инстанций, в которых простой гражданин при обращении мог рассчитывать на действенную помощь. Характерно, что суд, как институт защиты гражданских прав, в этой иерархии не обладал существенным значением. Помимо уже упомянутых исполкомов местных Советов и Комитетов народного контроля серьёзным влиянием обладали средства массовой информации. Их значение определялось тем, что большинство из них были органами печати советских и партийных комитетов. Поэтому публикация критических материалов, основанных на письмах граждан и результатах проверок, воспринимались не как журналистское творчество, а в качестве официального приговора, согласованного в верхах и к тому же имевшего политическое значение. Фактически так оно и было: как правило, редактор СМИ был членом соответствующего Совета и партийного комитета, согласовывая там выход в свет критических материалов. Негативная публикация в местной прессе, не говоря уж о центральных СМИ, могла поставить крест на карьере чиновника.

Помимо статистических данных, отчетность велась по координации деятельности по выполнению наказов расположенных на территории Советов предприятий, использованию местных ресурсов и возможностей, учету наказов избирателей в разработке планов экономического и социального развития, а также бюджетов. Наказы, принятые к исполнению, публиковались в печати, с указанием фамилии депутата, их внесшего на сессии, срока исполнения и исполнителя. Конституция 1977 года значительно расширила полномочия Советов, определив, что местные Советы «решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета…»[3, 154].

У советской бюрократии были свои секреты достижения высоких показателей в отчетах. Наиболее характерный прием заключался в том, что в качестве «наказов избирателей» регистрировались уже включенные в план социально-экономического развития района объекты. Определенные планом «наказы» вкладывались затем для подъема КПД их выполнения в уста выступающих на предвыборных собраниях избирателей. Анализ содержания наказов избирателей в документах первой половины 80-х годов показывает, что наряду с благоустройством улиц, строительством детских и спортивных площадок, ремонтом уличного освещения, установкой телефонов-автоматов, многие наказы касались строительства крупных объектов социальной сферы: дворцов культуры, школ и детских садов и даже гостиниц.

Среди наказов избирателей, отложившихся в архивных документах, иногда встречались такие как «выполнять заветы В.И. Ленина», или «быть ближе к народу» [57] , но чаще наказы требовали конкретных материальных затрат. Иногда обнаруживалось, что для их выполнения требовались средства в десятки раз большие, чем планировалось в бюджете. Из-за отсутствия капиталовложений на соответствующих сессиях Совета их отклоняли. От таких наказов избирателям не становилось легче, да и сами депутаты оказывались не в лучшем положении: обещал и не сделал.

Одним из пунктов водораздела власти и общества в 80-е – начале 90-х годов была тема привилегий, безнаказанности, возможности распределения начальством «по блату» разного рода дефицита. Нельзя сказать, что она была закрытой для обсуждения и критики, но в то же время выплывающие в сатирических фельетонах и отчетах о деятельности народного контроля факты скорее подавались как исключения о том, как «кто-то кое-где у нас, порой» нарушает нормы закона и советского общежития, а не как проявления системного принципа. Еще до того, как «красные директора» трансформировались в директоров фактически принадлежавших им акционерных обществ, привилегии власти в своей сути были те же, что и сейчас, находясь в праве распределения благ. Периодически они попадали под огонь критики советской печати, которой позволялось вскрывать «отдельные недостатки» деятельности руководящих работников.

В период поздней перестройки в борьбу с привилегиями и разного рода расследования включился депутатский корпус обновленных Советов.

Одним из принципов эффективного местного самоуправления является поддержка властью инициатив снизу. При этом история местного самоуправления имеет немало примеров, когда чиновники органов местного самоуправления игнорировали всякую народную инициативу, не желая ничего менять в сложившейся системе, и даже явно полезные местному сообществу идеи тонули в бюрократическом болоте.

    2.2 Современное  правовое регулирование и местное самоуправление

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

 Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти [6, 75].

 Более того, в целях укрепления  и сохранения территориальной  целостности России как федерации  возникает объективная необходимость  выведения органов самоуправления  из-под диктата органов государственной  власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность». Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Основная задача, решаемая местным самоуправлением  - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

 - право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

 - способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

 - возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

 Таким образом, Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти, это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.

 Из текста закона следуют  три направления реализации его положений:

- создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;

- создание организационных структур местного самоуправления;

- проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

 Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):

- на федеральном уровне - органами государственной власти Российской Федерации;

- на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации;

 - на уровне местного самоуправления - населением муниципальных образований и созданными им органами местного самоуправления

 Но прописать все в деталях  Федеральный закон не может, да  и не должен, так как Конституция  Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов  организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Основная масса организационных вопросов должна определяться законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований. В организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, изложенное в курсовой работе позволяет обратить внимание на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная  часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и  распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления  вроде бы не имели  никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти о функционировании в системе «разделения труда» представительных,  исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.