Органы исполнительной власти Российской Федерации

Федеральные службы, руководство которыми осуществляет правительство, по сути, соединяют функции служб и министерств. В положениях о Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе государственной статистики и других, например, говорится, что они реализуют функции по принятию нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности. Некоторые из «правительственных» служб, кроме того, еще наделяются функцией, свойственной агентствам, - управления государственным имуществом. В частности, это касается Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

За службами, находящимися в ведении президента, также закреплены функции, не свойственные этому виду федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба охраны, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и другие занимаются выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере деятельности.

Особое положение и  у некоторых служб, подведомственных «президентским» министерствам. Для Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной миграционной службы свойственны, например, правоприменительные функции. Исключительно функции контроля и надзора выполняют только две федеральные службы, подведомственные Министерству обороны: по военно-техническому сотрудничеству и по оборонному заказу.

К третьему виду федеральных  органов исполнительной власти относятся федеральные агентства, которые, наоборот, не могут осуществлять функции контроля и надзора, за исключением случаев, установленных указами президента или постановлениями правительства. За ними закреплены функции:

• по оказанию государственных услуг, под которыми понимается предоставление федеральными органами либо непосредственно, либо через подведомственные им государственные учреждения безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области здравоохранения, социальной защиты населения и других областях, установленных федеральными законами. Таким образом, во-первых, признается, что к оказанию государственных услуг федеральные агентства могут привлекать и негосударственные организации, а во-вторых, наблюдается некоторое сужение этого понятия, так как под ним подразумеваются только функции по обслуживанию населения.

В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти 2005 г. устанавливается, что гос. услуги должны предоставляться на основании требований к их качеству и доступности, которые устанавливаются федеральным законодательством. Однако разработка стандартов гос. услуг не проводится, т.к. стоимость одной разработки документации оценивается от 1 до 5 млн рублей.

Федеральные органы исп. власти должны также контролировать качество оказываемых гос. услуг.

• по управлению государственной собственностью;
• правоприменительная функция, как исключение из правил, имеется у Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
• функции по ведению реестров, регистров и кадастров остались у Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства лесного хозяйства. Таким образом, ведение регистров, реестров и кадастров де-факто закреплено как за агентствами, так и службами.
• Осуществляя функции по управлению гос. имуществом, федеральные агентства реализуют полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным унитарным предприятиям. Они также управляют находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Как правило, почти все агентства выступают в роли гос. заказчика.

Агентства, руководство которыми непосредственно осуществляет правительство, выполняют «министерские» функции по нормативно-правовому регулированию. Такие полномочия имеют, например, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму и др.

Некоторые агентства осуществляют не предусмотренные указами президента функции, такие как гос. регулирование (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования).

Нет нормативного толкования функции «реализация гос. политики», которая свойственна как отдельным агентствам, так и службам: Федеральному агентству железнодорожного транспорта, Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и др.

Другой «неучтенной» функцией оказалась организация межведомственной координации и взаимодействия, которая возложена на Федеральную службу по техническому и экспортному контролю.

Таким образом, не удалось реализовать в полной мере одну из концептуальных идей административной реформы – разграничить функции федеральных органов исполнительной власти. Именно в ней виделась возможность внести большую ясность в деятельность каждого из органов, исключить их дублирование, что в свою очередь должно было способствовать созданию эффективной системы государственного управления.

Помимо функций, свойственных определенному виду федеральных органов исполнительной власти, можно выделить и общие, характерные для всех, полномочия:

• имеют право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по соответствующей компетенции;
• привлекать к разработке вопросов научные и иные организации;
• создавать координационные и совещательные органы;
• выступать получателями и распорядителями бюджетных средств, выделяемых на их содержание;
• координировать деятельность государственных внебюджетных фондов;
• имеют право утверждать знаки отличия и награждать ими своих служащих;
• проводить конкурсы и заключать государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для решения различных государственных задач.

Схожими являются и полномочия, связанные с обеспечением их собственной деятельности. К ним относятся: организация делопроизводства, комплектование, хранение, учет и использование архивных документов, образовавшихся в результате деятельности; профессиональная подготовка работников министерства, организация приема граждан и др. Все федеральные органы исполнительной власти полномочны осуществлять контроль за деятельностью своих территориальных органов.

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти

В соответствии с указом Президента от 9 марта 2004 г., министерствам предоставлен ряд полномочий по «координации и контролю», которые условно можно разделить на несколько групп.

1. утверждение плана деятельности служб и агентств, отчетов об их исполнении; они имеют право отменять любое противоречащее законодательству решение агентства и службы.
2. кадровые полномочия: назначение на должность и освобождение от должности по представлению руководителей служб и агентств их заместителей, представление правительству предложений о предельной штатной численности, фонде оплаты труда их работников.
3. финансовые полномочия (они направляют в Министерство финансов предложения по формированию федерального бюджета и финансированию служб и агентств).

В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти 2005 г. полномочия министров несколько расширены:

• они могут давать поручения по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координации их деятельности.
• конкретизированы кадровые полномочия министров: за ними закреплено назначение на должность и освобождение от нее руководителей территориальных органов подведомственных им служб и агентств. Правда, делать это они должны по представлению руководителей последних.
• Министры представляют в правительство предложения о наложении дисциплинарных взысканий на руководителей служб и агентств, а также и об их поощрении. Они могут самостоятельно принимать решение о премировании, установлении надбавок к должностным окладам и об оказании им материальной помощи. Командирование и уход в отпуск руководителей подведомственных служб и агентств осуществляются только по решению соответствующего министра.

Т.о. самостоятельность  федеральных органов в значительной степени ограничивается участием министерств в выполнении правоприменительных функций, а также функций по контролю и надзору.

Помимо «внутреннего»  взаимодействия типовым регламентом закрепляются принципы и механизм иных форм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В их числе предоставление и получение информации посредством запроса в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. При этом остается открытым вопрос о сроке его исполнения, который оговаривается в каждом конкретном случае. Не допускается лишь изменение сроков предоставления информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах президента и правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в правительстве, а также поручений президента, премьера и вице-премьеров.

Министерства взаимодействуют  с иными органами исполнительной власти при разработке нормативных правовых актов, в том числе с подведомственными службами и агентствами.

Организационное устройство федеральных органов  исполнительной власти

Структура федеральных  органов исполнительной власти отличается громоздкостью и непостоянством. Попытка упорядочить структуру центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти была предпринята правительством 1995 г. В нем говорилось о трех видах подразделений: департаменты, управления, отделы. В департаменте и управлении предусматривалось не менее трех отделов. Штатная численность департамента устанавливалась не более 35 единиц, управления - 20, отдела - 10, отдела в составе департамента (управления) - 5 единиц. Общая численность центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти превышала 12 тыс. человек.

В 2005 г. в ходе административной реформы был принят типовой регламент федеральных органов исполнительной власти, на основании которого федеральные органы исполнительной власти должны разрабатывать и принимать свои регламенты внутренней организации и административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Работа над ними затягивается по вполне объективным причинам. Услуги должны предоставляться на основании государственных стандартов, которых еще нет. Вопрос, какими критериями и нормами руководствоваться, пока остается открытым. Поэтому до их разработки и принятия предписывается руководствоваться нормами действующего законодательства.

Структура и штатное  расписание центрального аппарата федерального органа исполнительной власти утверждаются его руководителем в пределах фонда оплаты труда и численности  служащих, установленных актами президента или правительства. При этом должен учитываться Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный в 2005 г.

Структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти включает руководство (руководителя и его заместителей), помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности. В министерствах это департаменты, а в службах и агентствах управления. В свою очередь, в департаментах и управлениях образуются отделы. Типовым регламентом допускается возможность создания в федеральных органах коллегий, координационных и совещательных органов, рабочих групп.

На руководителя (эта должность может называться по-разному - министр, директор и т. п.) возложены организация работы федерального органа исполнительной власти и персональная ответственность за выполнение гос. функций, реализацию гос. политики в установленной сфере деятельности. Он выполняет также представительские функции в отношениях с другими органами гос. власти, гражданами и организациями.

Особое место среди должностных лиц занимает помощник (советник) руководителя. Его полномочия ограничены сроком пребывания в должности самого руководителя, и вся его деятельность направлена не на реализацию возложенных на министерство или иное ведомство государственных функций, а на организационное обеспечение деятельности руководителя. Поэтому должность категории «помощник (советник)» не входит в штатное расписание ни одного структурного подразделения.

Заместители руководителя организуют и координируют осуществление функций федерального органа исполнительной власти по отдельным вопросам его компетенции. Обязанности между ними распределяются специальным приказом руководителя, требования к содержанию которого установлены Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Число заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти после административной реформы снизилось с 10 до 2, а в 2005 г. была учреждена должность статс-секретаря, к обязанностям которого относится:

• организация законопроектной работы в федеральных органах исполнительной власти;
• подготовка предложений по формированию позиции президента и правительства по проектам федеральных законов, рассматриваемых палатами Федерального Собрания;
• обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания.

В качестве постоянно  действующего совещательного органа в федеральном органе исполнительной власти образуется коллегия. Ее состав и порядок работы определяются приказом руководителя органа исполнительной власти. В нее могут быть включены и представители иных федеральных органов исполнительной власти. Например, в Коллегию Федерального агентства специального строительства по должности входят директор агентства, его заместители, начальник штаба, руководители ведущих подразделений, а также представители Минобороны, других органов исполнительной власти, ученые и специалисты. Всего она насчитывает 15 человек.