Бюрократия в современной системе управления, ее достоинства и недостатки, пути их решения

     И вот, приблизительно в 60-х гг. XX в. внешне незаметное, но активное внутреннее разложение явилось неизбежным логическим следствием эволюции советской бюрократической системы правления. Она показала как недостатки всех бюрократических систем мира, так и специфику российского пути развития данной системы.

     Власть  же по-российски в условиях радикальных  изменений 90-х гг. – это, в определённой степени, малоэффективный процесс  политического участия «масс», сопоставимый с советским периодом влияния  граждан на систему власти. Сегодня  такое положение дел в нашем  обществе объясняется скачкообразными  и быстрыми изменениями последних  лет в социальной сфере, быстрым  вовлечением разных общественных сил  в политику, в то время как медленно развиваются такие политические институты, которые адекватны этим силам. Социальные отношения стали  более сложными, но недостаточно связанными между собой. (1)

Глава 2. Понятие «бюрократия», место в современной системе

     Есть  много подходов к определению  бюрократии. Допустим в словаре экономических  терминов, бюрократия - система управления, основанная на формализме, административной волоките, на превалировании формального над сущностным (6). Но мне более понятно утверждение, что бюрократия – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

       Первым, кто продемонстрировал достоинства  бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс  Вебер. Он предложил понимать  под ней рациональную работу  учреждений, в которой каждый  элемент работает максимально  эффективно. После этого в ситуациях  плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих  лишних документов и долгого  ожидания решения) стали вести  речь не о бюрократии, а о  бюрократизме, разведя два этих  понятия. Если первоначально понятие  «бюрократия» употребляли только  в связи с правительственными  учреждениями, то сейчас его используют  при определении любой крупной  организации, имеющей большой  и разветвленный штат управленцев.

     Для углубленного изучения бюрократии и  для того, чтобы понимать это понятие  лучше, разберем основные принципы бюрократии по Веберу.

       Описывая идеальную бюрократическую  организацию, Вебер выделил несколько  ее типичных особенностей. Важнейшими  из них являются:

      1. Специализация и разделение  труда. Каждый сотрудник имеет  определенные обязанности и сферу  деятельности, которые не могут  дублировать сферу полномочий  других членов организации.

      2. Вертикальная иерархия. Структуру  бюрократической организации можно  сравнить с пирамидой: большинство  находится в ее основании, а  меньшинство – в верхней части.  Каждый человек, входящий в  эту вертикальную иерархию, руководит  нижестоящими людьми и в свою  очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

      3. Четкие правила. Деятельность  каждого члена организации регламентирована  правилами, цель которых –  это рационализация всего процесса  управления. В идеале эти правила  должны сделать предсказуемой  деятельность каждого работника  и всей организации. Хотя правила  и могут видоизменяться, в целом  они должны быть устойчивы  в течение долгого времени.

      4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

     Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно  ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола  сотрудников. Обезличенный подход к  подбору персонала позволяет  подобрать людей, обладающих стандартной  подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность. (5)

     Отечественная бюрократия за 15 лет российских реформ заметно изменилась, усилила свое влияние на жизнь страны, овладела многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов  в новых экономических и политических условиях. Что практически не меняется, а если и меняется, то в худшую сторону, – так это негативное отношение к бюрократии со стороны  общества.

     Всякий  раз, когда в стране возникает  потребность в переменах, вопросы  чиновничества, его проблемы неэффективности  и коррумпированности выходят на передний план. Так было двадцать лет  назад, когда началась перестройка  М. Горбачева, в таких же условиях продолжил политическую деятельность Б. Ельцин. Вот и сегодня антибюрократические умонастроения в обществе весьма заметно усилились.

     При этом потребность ограничить всевластие бюрократического аппарата традиционно  в России сочетается с запросом на сильное государство, справедливость и порядок. Отсюда двойственное отношение  наших сограждан к бюрократии. Большинство россиян, хотя и не ставят знак равенства между чиновничеством и государством, признают важность бюрократии в качестве своеобразного  социального «клея», призванного  цементировать государственный  организм. Во всяком случае, большинство  опрошенных (67,5%) признают, что управление страной должно находиться в руках  опытных, квалифицированных специалистов. Причем, эту точку зрения в равной степени разделяют «рядовые»  граждане и сами чиновники. Идея общественного  самоуправления близка лишь трети опрошенных (32,1%).Значительное число россиян (53,9%) чиновничий аппарат неплохо было бы подсократить и «почистить», однако немало среди населения, а еще больше среди чиновников, тех, кто сомневается в этом деле (соответственно 44,6 и 65,4%) (isras.ru) Таким образом, взгляд на бюрократию изнутри и извне расходятся. В наше время народ не верит в честный бюрократизм. И если послушать Михаила Михайловича Лашкова - директора Национального антикоррупционного совета РФ, то можно понять почему. М. М. Лашков считает, что «современная российская бюрократия - это уже целый вертикально структурированный, наделенный властными полномочиями класс общества, сплоченный между собой не только корпоративной солидарностью, личными обязательствами и долгими дружескими отношениями, но и родственными связями. При этом наделение бюрократа властными полномочиями определяет его место в иерархии государственной службы со всеми прилагающимися к этому месту привилегиями, льготами и прочими социально-материальными благами, которые в обмен на лояльность к действующей власти делают его жизнь комфортной и независимой от финансово-экономических потрясений в стране». (4)

     Глава 3. Достоинства и  недостатки бюрократии

     В прошлой главе я упоминала  о том, что бюрократия связана  с государственным управлением, чиновничьим аппаратом и соответственно с государственной службой.

     Если  говорит о достоинствах бюрократии, то если такие имеются, то что-то я  их не наблюдаю, а вот о недостатках  можно сказать многое.

       Нынешнее состояние государственной  службы Российской Федерации  характеризуется рядом проблем,  из которых вытекают недостатки:

1. наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;
2. недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
3. снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
4. слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
5. непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
6. низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;
7. несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;
8. отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;
9. информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
10. неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой. (2)

За период с 1992 года по 2002 год численность государственных  служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в  основном на региональном уровне. Увеличение численности бюрократии свидетельствует  о том, что, во-первых, отсутствует  продуманная государственная кадровая политика; во-вторых, эффективность  организации и функционирования бюрократии оставляет желать лучшего  и, в-третьих, о весьма низкой конкурентоспособности  государства как работодателя, когда  вместо одного «эффективного» работника  нанимаются три-пять «неэффективных».

Поскольку в  основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.

Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизация системы управления лишит бюрократизм благоприятной  среды, тех "ниш", в которых он сейчас размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, недопустимо ее сведение к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

Успешной борьбе с бюрократизмом могут и должны способствовать система социального  оппонирования чиновничеству и  социальный контроль за деятельностью аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто антиаппаратное. Без аппарата нет и не может быть ни одного органа управления, без него - анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. (3)

Бюрократизм не может не проявляться в развитой системе управления, в которой  субъект и объект управления в  той или иной мере отделены друг от друга, где субъект управления специализируется и профессионализируется. Каждый государственный служащий в  той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения  бюрократизма необходимо уничтожить государственную  службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна. Выход лежит  в другой плоскости поиска. В этой связи необходимо выделить проблематику бюрократии и бюрократизма в специальный  раздел теории управления для более  глубокого их анализа. 

     Заключение

     Бюрократизм - не просто монополизация осуществления  власти аппаратом, а как бы вторая власть, разлагающая единую систему  власти. Конкретнее бюрократизм - это  чрезмерная формализация управления, используемая для фактического (максимально  возможного) оттеснения народа и его  представителей от власти, для обеспечения  собственных интересов в ущерб  интересам общества. Таким образом, можно сказать, что ныне бюрократизм удовлетворяет свои потребности, не ставя перед собой конкретных целей, помимо собственного обогащения. Даже  Василий Осипович Ключевский говорил, что «бюрократия есть сила, утратившая цель своей деятельности и потому ставшая бесцельной, но не переставшая быть сильной».