Федерализм как система государственного устройства

К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

2. Асимметрия государственного  устройства.

Асимметрия Российской Федерации сложилась как результат действия двух основных факторов. Во-первых, это одновременное существование в рамках федерации шести видов субъектов, сформированных по двум основным критериям: территориально-демографическому и национальному. Во-вторых, это беспрецедентные в мировой практике диспропорции в экономическом развитии субъектов, когда разрывы между отдельными субъектами по численности населения, стоимости основных фондов и величине промышленной продукции составляют 100 раз и более, а разрыв величины валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и среднедушевых доходов между субъектами федерации — в 20 раз.

Асимметричность нашла свое развитие в практике заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, породивших тенденцию формирования фактически индивидуализированного статуса у каждого отдельно взятого субъекта.

Можно выделить три категории субъектов федерации, различающихся особенностями статуса:

1)Республики. Это государства в составе Российской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они образованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих (титульных) наций.

2) Автономные округа и  автономная область. Эти субъекты федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус отличается от статуса республик гораздо меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или области: Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов федерации, обладают практически тем же статусом, что и

нижеследующие субъекты.

3) Края, области, города федерального  значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ, а в качестве государственного языка в них используется только русский.

3. Формирование новой  модели разграничения полномочий  между субъектами федерации и  федеральным центром.

К типичным проблемам согласования интересов можно отнести:

1) Согласование интересов  в бюджетной сфере, в частности  при формировании доходной части  бюджетов субъектов РФ, которое  наталкивается на ограничение  в предоставлении информации  от налоговых органов. Фундаментальной  причиной возникающих проблем  является избыточная централизация  налогов в налоговой системе  РФ.

2) Игнорирование при разработке  федерального законодательства  проблемы минимальных социальных  стандартов. Так, новый закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» в основу  формирования местных бюджетов  положил выравнивание бюджетной  обеспеченности.

3) Необходимость в разграничении  государственной собственности  РФ, государственной собственности  субъектов РФ и муниципальной  собственности.

4) Проблема финансового  оздоровления и банкротства предприятий  и организаций, которая заключается  в отсутствии у субъектов РФ  официальных прав регулирования  этого процесса, в то время  как именно на субъектах федерации  лежит вся ответственность за  социально-экономические и политические  последствия реструктуризации.

5) Неэффективность взаимодействия  Российской Федерации и ее субъектов в области образования: некая «система двойного подчинения», когда органы управления образования субъекта РФ являются не самостоятельными и ответственными, а, в сущности, структурой, подчиненной Министерству образования.

Принятие федерального закона № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» от 4 июля 2003 г. радикально изменило всю систему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Но рассмотрев его можно прийти к выводу, что заложенная федеральным законом от 4 июля 2003 г. система разграничения полномочий нуждается в весьма существенном совершенствовании.

5. Преимущество и недостатки административно-территориального и национального принципов организации федеративного государства.

Можно отметить ряд преимуществ и недостатков, присущих федерализму. 
 
Преимущества  
 
1. Препятствие злоупотреблениям власти . Во-первых, разграничение предметов ведения между федерацией в целом и ее субъектами существенно ограничивает власть. Во-вторых, наличие специфических интересов субъектов федераций требует их согласования и препятствует монополизации власти. 
 
2. Эффективность инноваций . Федеративная система государственного устройства позволяет минимизировать ошибочные решения на общегосударственном уровне. В федерации существует возможность апробировать любые нововведения, проекты реформ в одном или нескольких субъектах федерации. 
 
3. Расширение возможностей преодоления конфликтов . В федеративных государствах сужается социальное пространство конфликтов. Чаще всего они возникают и развиваются на региональном уровне, носят автономный характер и не подрывают стабильность государства.

 
 
4. Активизация политического  участия . Федерализм позволяет разнообразить формы политического участия. Индивиды имеют право участвовать не только в выборах общефедеральных органов власти, но и на уровне субъектов федерации, а также в органы местного самоуправления. 
 
5. Военные и политические преимущества . Федерализм позволяет объединить ресурсы и силы для обеспечения национальной безопасности и достижения внешнеполитических целей. 
 
6. Экономический выигрыш . Федеративное государственное устройство позволяет снять таможенные барьеры между регионами, минимизировать затраты для внутреннего перемещения товаров, рабочей силы и других ресурсов, а также создать общие «правила игры» в экономике, что существенно облегчает работу на внутреннем рынке. 
 
Недостатки  
 
1. Эгоизм субъектов федерации . Каждый субъект имеет специфические интересы, которые могут противоречить интересам других субъектов.

Стремление к их реализации, ущемляющее интересы других участников федерации, ослабляет государство в целом. 
 
2. Проблемы координации . Усложняется координация деятельности органов власти, особенно если они мало зависят друг от друга. Полицентризм власти приводит к затягиванию решений, что обусловлено необходимостью их согласования между различными уровнями власти. Возникают проблемы строительства властной вертикали. 
 
3. Социально-экономическое неравенство . В условиях федерализма возможно существование достаточно глубоких социальных различий (в уровне экономического развития, доходов населения и т. п.) между различными регионами и субъектами федерации.

6. Проблема суверенитета в федеративном государстве. 
   

Классическая теория суверенитета была разработана применительно лишь к государствам унитарным, однако при развитии федеративного типа государственного устройства многие исследователи сталкиваются с определенными трудностями. Особенности федеративного устройства государств позволяют дискутировать относительно самого содержания суверенитета, его субъекта (непосредственного носителя) и даже возможности его деления между несколькими субъектами (федеративным государством и его субъектами). Для того чтобы провести квалифицированное эмпирическое сравнение федераций, первоначально необходимо совершенно четко оговорить, какой именно смысл мы вкладываем в понятие «федерация». Недостаточно привести примеры подобного устройства. Если мы не обозначим принципы, которые данные примеры иллюстрируют, мы просто не сможем узнать, примерами чего они являются. Основополагающими признаками образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую федеративную систему, по мнению профессора М.Н.Марченко, являются следующие: - добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию; - равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр.; - плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами; - принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими ... общественно-политическими органами и организациями. Некоторые ученые также добавляют и другие признаки федерализма: - принятие федеральной конституции и конституций субъектов; - недопустимость изменения границ субъектов без их согласия; - единая денежная и таможенная система; - общая территория и гражданство; и другие производные от них признаки. Однако имеются случаи образования федеративных государств не путем объединения государств, а из единого государства путем децентрализации, т.е. «сверху» (примером могут служить Бразилия, субъекты которой образовались из административно-территориальных единиц, а также Бельгия, ставшая федерацией в 1993г. на основе конституционных поправок, принятых на референдуме). Главное отличие в данном случае от унитарного государства с автономными образованиями заключается в разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами, в степени подчиненности частей целому. Анализируя федерации, созданные прежде всего самостоятельными государствами (союзные государства) и государства с автономными образованиями, О.И.Чистяков отмечает следующие различия между ними. В союзном государстве его субъекты связаны между собой по горизонтали, каждый с каждым, что обычно оформляется многосторонним договором, а затем закрепляется единой конституцией. Такое объединение субъектов и создает в совокупности союзное государство. Кроме того, каждый субъект связан по вертикали с союзом в целом.

В государстве же с автономными образованиями автономные единицы не связаны между собой по горизонтали. Они выступают как часть единого целого, каждая из которых связана с ним по вертикали двусторонней связью; такие отношения оформляются обычно законом о предоставлении автономии той или иной части государства, издаваемой государственной властью. Таким образом, союзное государство образуется путем объединения его членов, а государство с автономными образованиями - путем предоставления им особых прав, отличных от статуса остальной территории государства, при сохранении в то же время государственного единства. Процессы федерализации, происходящие в последнее время в ряде стран, свидетельствуют о том, что объединения государств и территорий в федерацию происходят не только на добровольной основе. В силу этого идея пересмотра укоренившегося в течение столетий общего понятия федерализма позволяет отстаивать модели федерации, далекие от традиционного понимания и общих принципов. Отмечая, что не существует единой модели федеративного государства, выделяют такие общие для всех федеративных государств принципы функционирования как принцип наложения (федеральная конституция создает федеральный правопорядок, налагаемый на правопорядок субъектов), автономии (субъекты федерации обладают собственной компетенцией), и участия (субъекты федерации привлекаются к участию в управлении федеральным государством). Федеративное государство, возникшее на базе добровольно заключенных договоров (соглашений) между входящими в его состав государственными и подобными им образованиями, как добровольный союз функционирует на основе общей государственности и суверенитета, совместно принятой федеральной конституции, в которой четко разграничены предметы ведения и полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов, механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Устройство и управление федеративного государства строятся на основе принципов кооперации, интеграции и субсидиарности. Оно предполагает делегирование субъектами федерации федеральной власти тех функций, которые они не могут эффективно выполнять сами.

Вопрос о принадлежности суверенитета в конфедерации в теории государства и права на современном этапе решен практически единогласно. Еще в начале века Ф.Ф.Кокошкин и Б.Н.Вышеславцев писали, опираясь на пример Австро-Венгрии, что «суверенитет принадлежит частям, а не целому, как в федерации». «Союзная власть, - также отмечает Ивановский, рассматривая признаки союза государств, - не будучи сама суверенной, оставляет суверенитет на долю каждого отделыюго государства». П.Стучка писал, что в союзе государств «суверенитет принадлежит каждому отдельному государству союза».