Государственная социальная политика РФ в 1991 - 1999 гг

 Имеются  в виду таки отрасли, как  городское жилищно-коммунальное хозяйство,  энергетика, вся транспортная система,  трубопроводы и ряд других, которые  представляют собой единые технологические комплексы и могут  эксплуатироваться и использоваться исключительно как таковые. Расчленение их невозможно, либо может привести к непредсказуемым последствиям. Коммунальность материально-технологической среды подразумевает ее целостность, неразрывность связей между ее элементами. Ее представляют как единое целое, состоящее под общим управлением. Сама коммунальная среда может функционировать лишь в форме общественного блага, которое не может быть разделено на части, управляться по частям и потребляться по частям.  Соответственно и ее использование с неизбежностью требует совместных координированных усилий значительной части членов общества и единого централизованного управления. Понятие  же эффективности функционирования системы нельзя сводить только к рыночным критериям¹⁵. В конечном итоге речь идет об особенностях народного хозяйства России, генетически восходящих к таким фундаментальным факторам, как географический фактор, особенности национальной психологии, духовного строя. Налицо стремление встроить современный этап социального и хозяйственного развития в исторический контекст, имея в виду не только советскую эпоху, но и тот опыт хозяйственного строительства, который был накоплен к началу ХХ века.

Самостоятельное значение для нашей темы имеют работы социологов, политологов и культурологов  по теории и методологии развития российской государственности, политической власти, социальной политики в России, в которой получил отражение анализ основных понятий, категорий и направлений социальной политики государства. Это труды А.Н.Аверина, С.И.Алексеева, Е.Ю.Волкова, О.И.Меньшиковой, Г.И.Осадчей, Б.В.Ракитского, С.С.Сулакшина, В.А.Торлопова,  Е.И.Холостовой¹⁶ и ряда других авторов.

К концу 1990-х – началу 2000-х стали публиковаться исследования о социально-политических процессах в стране, предпринимаемые различными, в том числе независимыми, создаваемыми в это время, исследовательскими центрами, в которых в том числе рассматривались и проблемы социальной политики¹⁷. На эту проблематику переключались и традиционно существовавшие научные центры, в том числе и системы Академии наук¹⁸.

Сюда же можно  отнести и работы, в которых  проблемы социального развития страны рассматриваются в контексте близких к ним проблем манипулирования массовым сознанием и общественным мнением, глобалистики, формирования информационного общества и информационных технологий, функционирования средств массовой информации и т.д. Это работы таких исследователей, как Ю.П.Аверин, В.Б.Бритков, О.В.Безгодова, К.В.Ветров, И.В.Загладин,  С.Г.Корконосенко,   Л.Д. Рейман, Л.Г. Судас, А.И.Уткин , В.В.Федоров, А.М.Цуладзе и др.¹⁹.

Заслуживает особого  упоминания литература, в которой  содержится анализ ряда конкретных проблем, возникавших на пути разработки и реализации социальной политики в 1990-е гг. – Л.А.Гордон, Э.В.Клопов, В.Н.Иванов, Ф.И.Шарков²⁰ и другие. В этой литературе вопросы социальной политики получают уже более конкретное освещение, содержатся оценки, опирающиеся на анализ реальных процессов именно в этой области. Так, в работах таких известных специалистов, как В.В.Журавлев, А.К.Соколов, А.С.Сенявский о социальной политике новой власти в 1990-е гг. говорится как о «социальном экспериментировании власти за счет низов»²¹.

Конкретные концепции  социального развития страны были различными. Например, имелась точка зрения, согласно которой социальное развитие определялось особенностями сложившегося в России общественного строя с господствующим положением государственной бюрократии в союзе с крупным частным капиталом, который влиял на процессы в обществе с помощью государственных структур²². Называли этот строй по-разному: «номенклатурный капитализм», «бюрократический капитализм», «корпоративно-олигархический строй» и т.д.

 Суть другого подхода  состояла в том, что формирующаяся  в посткоммунистической России  социально-политическая реальность  была неопределенной, противоречивой, как бы «промежуточной», а сама  Россия являла собой некое переходное общество. Трансформация, по мнению, например, Л.Ф.Шевцовой, привела к созданию своеобразного гибридного общества, переплетению старого и нового, соединению противоположных тенденций: авторитарных, олигархических, популистских, демократических, что касалось, в том числе, и социальных вопросов²³.

 Исходя из понимания  «промежуточности, неопределенности  и переходного состоянии российского общества» ученые Института социологии РАН утверждали, что оно не представляло собой единой социальной системы²⁴. Л.А.Гордон и Э.В.Клопов считали особенностью российского развития 1990-х годов «общественный переходный кризис», обусловленный «преобразованием госсоциалистического строя в рыночно-демократический». Возникающее в таких условиях экономическое, политическое и социально-культурное рассогласование неизбежно оборачивались, по мнению исследователей, снижением общего интегрального развития всей общественной системы²⁵.

Среди исследований историков  необходимо выделить те, которые непосредственно  подготовили возможность постановки проблемы государственной социальной политики в избранном нами предметном ракурсе. Это, в частности, работы Н.Н.Разуваевой, рассмотревшей политическую  систему России 1990-х – начала 2000-х гг. Она проанализировала  приватизацию и некоторые аспекты формирования верхушки крупных собственников и других групп предпринимательского слоя. Ею были  изучены некоторые проблемы развития трудовых коллективов и условия, повлиявшие на социальное положение широких слоев наемных работников и социально-имущественное расслоение в обществе. Она считает, что  в изучаемый ею период в социальной жизни наблюдались хаос   и ослабление социальной сплоченности.

Провозглашенная цель, создание многомиллионного слоя заинтересованных эффективных собственников, обернулась прямо противоположным результатом, указывает исследовательница. Произошла потеря собственности всей нации и превращение основной массы работающих россиян в классический слой наемных работников, владеющих единственным экономическим ресурсом, своей рабочей силой, ставшей товаром. Само же социальное содержание приватизации определялось ответом на вопрос, кому реально досталась основная государственная собственность²⁶. Она прямо указывает и на отсутствие государственной социальной политики в начале 1990-х годов как одну из важнейших причин обострения социальных противоречий, государственной политики,  теоретически обоснованной и практически фундированной²⁷.

Наконец, особым массивом исследовательской литературы по нашей проблеме являются работы по разнообразным вопросам бизнеса, его места,  роли, возможностей, притязаний, перспектив и т.д., созданные специалистами США, Великобритании, Германии, Франции, Японии, Испании и ряда других стран, где эти вопросы давно и традиционно являются предметом научного рассмотрения. Так, проблемами развития России в 1990-е гг. продолжал заниматься известный советолог С.Коэн.  Он резюмировал свои наблюдения выводом, что  после 1991 г. обществу со стороны власти «была нанесена серия экстраординарных болезненных ударов сверху», и «социальная катастрофа» в России оказалась «разрушительной»²⁸.

Отечественной попыткой актуализировать «концепцию социальной экономики» следует признать коллективный труд известных американских и российских ученых «Реформы глазами американских и российских ученых»²⁹. Авторов объединяет убеждение в том, что в России 1990-х гг. возможно было предложить альтернативу радикально-либеральному курсу, что могло послужить   новой,   более   прочной   основой   взаимодействия  бизнеса и государства.

Итак, по мнению одних авторов, российское общество на протяжении 1990-х гг. изменилось качественно, и движется в русле современных глобальных процессов, в том числе и в социальной сфере. Другие считают, что Россия только имитировала внешние формы демократии, конкурентного рынка, гражданского общества и пр., и говорить о подвижках в социальной сфере не приходится. Третьи утверждают, что итогом трансформации российского общества в конце XX века стало движение назад, на более низкую по сравнению с государственным социализмом стадию общественного развития, к «периферийному», доиндустриальному капитализму со всеми социальными последствиями этого. Четвертые считают, что социальное развитие России имеет свои особенности; движение вперед возможно лишь при условии их учета, напротив, их игнорирование ведет к угрозе распада всей системы.

То, что в историографии  по проблемам социальной политики в 1990-е годы в России имеется значительный разброс мнений, свидетельствует  о том, что историография по проблеме все еще находится в стадии становления. Ей не  достает конкретно-исторических подходов. Это естественно, ведь основная масса литературы создавалась не просто одновременно с описываемыми процессами, а в связи с ними. Многие из рассматриваемых трудов могут и должны рассматриваться в качестве исторических источников при анализе целого комплекса проблем современной российской истории.

В рассмотрение втянут очень  широкий круг проблем, что само по себе является необходимой предпосылкой для направленного рассмотрения  избранной темы. Увидеть государственную социальную политику конкретно исторически через сравнение социальной практики, направляемой  исполнительной властью, и правового пространства, формируемого законодательной властью, - задача, уже поддающаяся решению. Это и будет способствовать тому, что в конечном итоге социальная политика  девяностых годов двадцатого века в России будет изучена во всей совокупности своих составляющих, с выявлением ее воздействия на формирование социальных отношений в стране в целом, в недавнем прошлом, в настоящем и на перспективу.

Целью исследования является изучение направления государственной социальной политики в Российской Федерации в 1990-е гг. В центре внимания находится преимущественно выработка социальной политики на уровне федерального Центра, то есть формирование государственной социальной политики. Выявляются особенности формирования законодательной базы социальной политики государства в 1991-1999 гг. Таким образом,  ставится задача прояснения соотношения социальной практики с одной стороны и намерений законодателей - с другой. Исполнительная и законодательная ветви власти  рассматриваются во взаимодействии. И вместе с тем, устанавливается специфика стратегии каждой из них.

Методологической  основой исследования явились принципы историзма, научности и объективности. При разработке и изложении материала применены разнообразные средства исторического анализа, прежде всего проблемно-хронологический, сравнительно-исторический и ретроспективный методы. Без системного подхода также невозможно было рассмотрение комплекса законодательных материалов 1990-х годов.

Важной методологической составляющей работы стала  концепция  институционального устройства российской экономики как  экономики нерыночного  типа.

Источниковая  база исследования. При написании работы  были использованы различные по виду исторические источники.

Важным источником стало законодательство изучаемого периода. Очевидно, что именно через нормативную базу  власть реализовала свою политику, определяя содержание государственной социальной политики этого периода. В рассматриваемое время было принято множество законов (и иных актов, имеющих обязательную силу – постановлений Верховного Совета РСФСР, постановлений  Верховного Совета Российской Федерации, Постановлений Президиума Верховного Совета Российской Федерации, актов Съездов Народных Депутатов Российской Федерации, и т.д.), регулирующих вопросы социальной защиты населения, которые в совокупности создавали правовую базу для действий и перемен в социальной политике Российской Федерации.

Мы посчитали также  необходимым проанализировать не только действующее законодательство, но и  проекты законов, те, которые были разработаны, но по каким-то причинам не внесены в Государственную Думу, либо прошедшие одно или два чтения, но не вынесенные на третье, либо прошедшие все три чтения, но отклоненные Президентом. Нам представляется важным проследить логику законотворческой мысли в  указанной сфере государственного управления, что расширяет представления о деятельности государства в области государственной социальной политики.

Всего с августа 1991 г. по декабрь 1999 г. по нашим подсчетам  было  принято свыше 150 законов, непосредственно  касающихся социальной сферы, и рассмотрено  свыше 2100 законов и законопроектов, в которых проблемы социальной политики просматривались достаточно определенно, в контексте иных проблем. ³⁰

Далее, следует  указать на значение Посланий Президента Федеральному Собранию РФ. Были использованы документы и материалы политических партий Российской Федерации и опубликованные в 1995 г. предвыборные платформы партий ³¹. Важное значение имеют также такие официальные документы федеральных органов власти, как  выступления Президента РФ, материалы заседаний Государственной Думы ФС РФ, документы, вышедшие из правительственных структур, в которых определяются вопросы формирования и проведения социальной политики.

При написании  работы использованы также различного рода статистические сборники, справочно-информационные и справочно-энциклопедического издания, изданные государственными структурами, а также общественными и общественно-политическими организациями, фондами и т.д.³². Правда,  при пользовании этими изданиями следует иметь в виду, что они вышли из недр организаций различной политической ориентации, а потому необходимо учитывать их политическую тенденцию в отборе и подаче материала.

В качестве источников использовались также работы тех  политиков и управленцев, которые  в рассматриваемое время занимали видные государственные посты и  оказывали непосредственное воздействие  на ход и характер реформирования страны. При этом следует учесть, что некоторые из них тогда же или позже занимались научной работой, и это отразилось на их подходах к рассматриваемым проблемам.  Это позволяет нам рассматривать часть литературы по данной проблеме  одновременно и как явление историографическое, и одновременно как источник по данной теме³³.