Виды и источники финансирования социальной политики

Система социальной защиты, адекватная рыночной экономики, может  быть создана только в результате существенного роста уровня доходов  населения, улучшения положения  на рынке труда. Серьезное влияние  на состояние рынка труда могут  оказывать институты рынка труда, включая трудовое законодательство, профессиональные союзы, минимальную  заработную плату и программы  страхования занятости. Современный  рынок труда в России характеризуется  низкой заработной платой, задолженностью по заработной плате, развитой структурой самозанятости, наличием неформального рынка. В этих условиях отдельные виды активных программ содействия занятости оказались неэффективными. Из всех программ службы занятости наиболее эффективной по затратам представляется помощь в поиске работы.

Вступление в третье тысячелетие  можно рассматривать как новую  стадию экономического развития России, присоединения к странам, определяемым как «нарождающийся рынок» («emerging market»). Одним из критериев отнесения к этой группе стран Всемирный Банк считает годовой ВВП на душу населения менее 9,6 тыс. долл. Новая стадия развития требует продолжения глубоких реформ, касающихся взаимоотношений рынка, общества и государства.

Формирование социальной политики в России совпало с коренными  преобразованиями главных ценностей  социального государства. Если во второй половине ХХ в. основой для социальной политики промышленно развитых стран  являлись такие ценности как коллективизм, солидарность, социальная справедливость, успехи в реализации которых нашли свое воплощение в «шведском социализме», то современные модернисты на первое место выдвигают ответственность, и, прежде всего личную ответственность. Выдвинуты идеи «индивидуальных достижений» и «конкуренции». Считается недопустимым, чтобы индивидуум перебрасывал на государство свою ответственность перед семьей, местным сообществом и страной.

Велико и внимание к  проблеме свобод человека, без которых  нет личных достижений. Идеологи постиндустриального  общества на первое место ставят проблему трансформации роли государства. Государство  не должно предоставлять гражданам  гарантированный минимум услуг, а создавать все условия для  их активности, для успеха их личных усилий, т.е. все социальные институты  ориентируются не на пострадавших, а на людей, которые сами пытаются оказать сопротивление трудностям жизни в изменяющемся обществе. Хотя не забыты и пострадавшие, главной  задачей государства становится помощь людям вести самостоятельную  деятельность. С этой целью государство  поддерживает предприимчивость. С переменой  взгляда на государство меняется и подход к идее равенства. Равенство  трактуется не как равенство результатов, а как равенство возможностей, и что самое главное, равенство  к доступу к этим возможностям. Поэтому на рынке труда упор делается не на гарантировании работы, а на гарантировании образования, возможности получать новые профессии. Социальной базой  постиндустриального общества становится средний класс – обеспеченные рабочие (синие воротнички), интеллигенция (белые воротнички), низшие слои бюрократии (государственной, муниципальной, корпоративной), малый и средний бизнес. Социальная политика, определенная в «Основных  направлениях социально-экономической  политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», ориентирована на эту группу населения. 

Российские политологи, социологи  и аналитики, исследуя проблемы социальной политики, пытаются представить ее в качестве социального института. Вместе с тем, суть проблемы далеко не так проста, как представляется на первый взгляд и многие, казалось бы, очевидные аспекты требуют  более пристального изучения.

Следует начать с определения. Социальный институт – это относительно устойчивый тип и формы социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечиваются устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества.

Каждый социальный институт характеризуется наличием цели своей  деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение такой  цели, набором социальных статусов и ролей, типичных для данного  института. 

Социальный институт обеспечивает возможность членам общества, социальных групп удовлетворять свои потребности, стабилизирует социальные отношения, вносит согласованность, интегрированность в действия членов общества.

Деятельность социального  института определяется:

·   набором специфических социальных норм и предписаний, регулирующих соответствующие типы поведения;

·   интеграцией его в социально-политическую, идеологическую, и ценностную структуры общества, что позволяет узаконить формально-правовую основу деятельности того или иного института, осуществлять социальный контроль за институциональными типами действий;

·   наличием материальных средств и условий, обеспечивающих успешное выполнение нормативных предписаний и осуществление социального контроля.

Социальная политика еще  не стала относительно устойчивым типом  и формой социальной деятельности, так как находится в стадии становления. Хотя современная социальная политика, безусловно, имеет цель своей деятельности, обладает функциями, обеспечивающими достижение такой цели, однако конкретизация этих функций далеко не завершена, а набор социальных статусов и ролей, типичных для социального института, до конца не определен.

Современная социальная политика России пока не в состоянии обеспечить возможность всем членам общества, различных его социальных групп  полностью удовлетворять свои потребности, тем самым, в настоящее время, не стабилизирует социальные отношения, не вносят согласованность в действия членов общества.

Социальная политика в  России в настоящий момент не в  полной мере обладает набором специфических  социальных норм и предписаний, регулирующих соответствующие типы поведения. Она  не до конца интегрирована в социально-политическую, идеологическую, и ценностную структуры  общества. Это, в свою очередь, не позволяет  узаконить формально-правовую основу функционирования системы, осуществлять социальный контроль ее деятельности. И, наконец, в России нет достаточного количества материальных средств и  условий, обеспечивающих успешное выполнение даже имеющихся нормативных предписаний  и осуществление социального  контроля.

Таким образом, говорить о  социальной политике в России, как о сформировавшемся и нормально функционирующем социальном институте явно преждевременно.

Подобный вывод предопределяет возможность исследования собственно институционализации социальной политики.

Институционализация – это  процесс формирования различных  типов социальной деятельности в  качестве социальных институтов.

Важнейшими предпосылками  этого процесса являются:

1. возникновение определенных  общественных потребностей в  новых типах социальной деятельности, соответствующих им социально-экономических  и политических условий;

2. развитие необходимых  организационных структур и связанных  с ними социальных норм и  регуляторов поведения;

3. интернализация индивидами новых социальных норм и ценностей, формирование на их основе системы потребностей личности, ценностных ориентаций и ожиданий.

Завершением процесса институционализации  является интеграция нового вида социальной деятельности в существующую структуру  производственно-экономических отношений. Благодаря этому формируется  определенный набор формальных и  неформальных санкций, с помощью  которых осуществляется социальный контроль соответствующих типов  поведения.

Очевидно, что в современной  России, в условиях, когда общество ставит перед собой иные, чем прежде цели, не могут не возникнуть определенные общественные потребности в новых  типах социальной деятельности. Это  в полной мере относится к социальной политике.

Государственная социальная политика не может быть сведена к  механическому набору отдельных  элементов, к обеспечению функционирования каждого отдельного направления. Структурная  целостность социальной политики определяется такими факторами, как:

·   выбор обществом стратегических целей и задач социального развития, социальных приоритетов;

·   единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоев населения;

·   протекционизм государства и иных субъектов социальной политики по обеспечению финансирования социальной сферы;

·   единая социальная инфраструктура, единое кадровое и информационное обеспечение.

Вместе с тем, говорить, что перечисленные факторы полностью  соответствуют неким социальным нормам, исчерпывающе регулирующим и  обеспечивающим деятельность нового социального  института, преждевременно.

Далее следует обратиться к понятию «социальная норма». Под социальной нормой понимаются требования, предписания, пожелания и ожидания соответствующего поведения.

В качестве основных социальных норм, позволяющих говорить о социальной политике как о социальном институте, можно рассматривать следующие  «общие правила»:

·   Всеобщность. Социальная политика должна осуществляться в отношении всех без исключения граждан.

·   Дифференцированность. К каждой социальной категории необходим особый подход как к субъекту социальной политики.

·   Комплексность. Социальная политика как единая система не может быть расчленена при практическом ее осуществлении на отдельные компоненты. Все точки приложения социального воздействия взаимосвязаны и взаимозависимы.

·   Открытость для общественного контроля. Общество должно иметь информацию о проводимой политике, иметь возможность контролировать деятельность власти как субъекта политики.

Насколько предлагаемые «типичные  правила долженствования» сформированы как социальные нормы и готовы ли они выступать в качестве таковых  в современном российском обществе?

Ответ на этот вопрос и является первым шагом на пути к формированию институциональных рамок, в которых  и должна осуществляться социальная политика на современном этапе развития общества.

Еще одна особенность современной  российской действительности в том, что некая группа политиков, управленцев, чиновников различного уровня, «узурпировала» права, связанные с выбором и  предложением путей реализации социальной политики. С одной стороны, это  реальность, так как в любом  обществе всегда существует политическая и управленческая элиты, предлагающие и осуществляющие общественные перемены.

С другой стороны, в странах  с достаточно развитым гражданским  обществом велико корпоративное  влияние отдельных групп профессионалов, существенным образом корректирующее предлагаемые способы перемен.

 
3. Финансирование  отраслей социальной сферы.

 
         Отрасли социальной сферы финансируются централизованно, т. е. на бюджетной основе. Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из Федерального бюджета; бюджетов 89 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные социально-страховые фонды.

Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) –  это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и  свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъектов  Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ определил  трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных  внебюджетных социально-страховых  фондов. Государственные финансы  дополнены категорией муниципальных  финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодексом РФ подчиняется  законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50:50. Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5% в 2010 г. до 28% в 2011 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 2010 г. в США составила 33,1%, а в Швеции – 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из консолидированного бюджета в 2011 г. составили 8,2% ВВП.

Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа  развития экономики. Основные провозглашенные  приоритеты этого бюджета – снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части  федерального бюджета доказывает, что  по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, еще треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешнего долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т. д. направляется всего лишь оставшаяся часть. Частично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.

Значительное различие в  уровнях экономического развития регионов, бюджетной обеспеченности субъектов  РФ привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%.

Сохранение единого социального  пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций  распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих  категорий граждан, без учета  налогового потенциала и вне зависимости  от бюджетной обеспеченности регионов. В Российской Федерации создан «Фонд компенсаций» и включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней».

Правительство РФ первоначально  планировало финансировать из фонда  компенсаций и закон «О ветеранах», но в окончательном варианте отказалось от этого из-за недостаточности средств  Федерального бюджета. Большая часть  финансирования Федерального закона «О ветеранах» осталась за региональными  бюджетами.