Уставы муниципальных образований: содержание, значение, проблемы реализации

10) статус и социальные  гарантии депутатов, членов других  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая  основа осуществления местного  самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления; обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образование национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Последнее положение говорит о том, что Федеральный закон оставил открытым перечень вопросов, которые может регулировать устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование в зависимости от особенностей организации и деятельности может регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной территории. Федеральный закон указывает также в ст. 8, что Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

В основном в муниципальной практике закрепляются следующие варианты принятия уставов: 1) устав принимается в результате местного референдума; 2) устав принимается представительным органом местного самоуправления большинством не менее чем в 2/3 голосов его членов.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В соответствии с постановлением Президиума Верховного суда РФ от 28 октября 1997 г., «государственная регистрация Устава муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу».4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Значение Устава муниципального образования

 

2.1. История развития Устава муниципального образования

Впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6.07.91 г. № 1550-1. В нем говорилось о положении (уставе) о местном самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин.5

Во-первых, в ст.5 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" не было точно определено его место в правовой системе государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти.

Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею. Однако все эти положения Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" входили в противоречие с Законом РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" от 3.07.91 г. № 1531-1, ст.5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов в области и районов в городе.

В-третьих, Закон предусматривал регистрацию положения (устава) о местном самоуправлении органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным выполнения требований этой статьи.

Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права - уставом муниципального образования. По законам все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составлен более грамотно, в нем устав рассматривается шире. Так, в ст.43 Закона сказано, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Далее в Законе отмечено, что должно определяться Уставом, какие вопросы регулируются, даны более полные сведение о том, кто принимает, как и в каком количестве, а также подробная информация о процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации устава. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Порядок разработки, принятия и регистрации устанавливается в соответствии с ФЗ № 154 и разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Для разработки Устава целесообразно создание специальной рабочей комиссии, а также согласованность действий с государственными органами.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Таким образом, устав - это подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ до принятия соответствующих законов субъектов РФ.

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.6

В российском федеральном законе № 154 закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но и фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного устава, его внутреннее содержательное строение. В п.1 ст.8 закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ.

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

В российском федеральном законе № 154 закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но и фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного устава, его внутреннее содержательное строение. В п.1 ст.8 закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ.

Среди других локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода "местная конституция".7

Устав муниципального образования, занимая не самое высокое место в законодательной иерархии, тем не менее, обладает свойством, выделяющим его из ряда других законодательных актов - способностью служить своего рода нормативной базой для развития всего текущего законодательства субъекта Федерации и в целом дают импульс развитию всего законодательства. Устав представляет собой особую юридическую целостность, разнообразие уставных норм можно объяснить наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексный характер устава заключается не только в рассредоточении правовых норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в отраслевых законах: о порядке образования (порядок установления и изменения границ), преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т.д.

Комплексность устава обусловлена двойственной природой его норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. Как и любой правовой документ, более низкого уровня, уставы муниципальных образований имеют источники в актах общефедерального уровня, однако они представляют собой одновременно и источники конституционного права Российской Федерации.

В системе местных нормативных правовых актов устав муниципального образования занимает особое место. Исторический анализ деятельности муниципальных образований показывает, что устав (хартия) один из наиболее традиционных актов местного самоуправления.

История этого документа в российском нормотворчестве началась в 1991 году с принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении. Закон предусматривал принятие районным и городским Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы согласно данному закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон определял, что в положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Устанавливалось, что положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих краев, областей, автономной области и автономного округа.

Местные органы власти активно включились в разработку новых нормативных актов, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. Эти трудности, и вопросы проистекали из-за слабой проработанности основных положений в российском законе. По этим причинам в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов.

Итак, Устав муниципального образования - один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления:

- устав общего типа - разрешает  осуществлять органам местного  самоуправления самые разнообразные функции;

- классифицированный устав - регламентирует функции в зависимости  от численности населения муниципального образования;

- устав необязательный - предполагает, что органы местного  самоуправления имеют право менять  формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств;

- уставы "местных правил" - наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного  самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.