Сходы, собрания и конференции жителей муниципального образования: сходства и различия

    Полномочиями на назначение муниципальных выборов обладает представительный орган муниципального образования. Если в силу каких-либо объективных или субъективных причин он не принимает решения о проведении выборов, решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия не назначает выборы, отсутствует или не может быть сформирована, - выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

    Правом обращения в суд пo вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.

    Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов в судебном порядке рассмотрен в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Данным Федеральным законом утверждено также Временное положение о проведении выборов депутатoв представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, подлежащее применению (в целом или в части) в случае отсутствия необходимых для проведения муниципальных выборов нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней.

    В соответствии со ст. 1 названного Федерального закона он применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если: законами субъекта Российской Федерации не установлены порядок проведения муниципальных выборов, а также порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований;

не принят устав муниципального oбразования; отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные, не нaзначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки; отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить муниципальные выборы; муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству; органы местного самоуправления упразднены или распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия; в иных случаях, когда в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

    С позиции норм права организция муниципальных выборов в целом проходит в том же порядке, что и организация выборов в органы государственной власти.

     Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам.

1. Избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы.

     Статьей 12 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" установлено: "Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме".

      О допустимости участия иностранцев в муниципальных выборах говорится и в Федеральных законах "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.).

     Однако в настоящее время возможность участия иностранцев в муниципальных выборах остается в значительной мере потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением Договора о союзе Беларуси и России, не заключено.

2. Участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику. В статье 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав: "установлено, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, если до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей.

    Цель данной нормы вполне очевидна - защита прав "коренного" населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального образования*(28).

     Однако данный подход к решению проблемы следует рассматривать как носящий переходной характер. Поскольку в рамках действующего законодательства остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах граждан, являющихся военнослужащими срочной службы, проходящими службу не в "своем" муниципальном образовании. В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти граждане согласно действующим нормам законодательства по существу лишаются права на участие в местном самоуправлении.

     Радикально данная проблема будет решена при переходе на формирование армии на контрактной основе, т.е. ликвидации срочной службы как таковой.

3. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов допускается досрочное голосование. Избиратель, который в день голосования по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, вправе проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной избирательной комиссии (за 4-15 дней до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования). Избиратель, голосующий досрочно, обязан подать в соответствующую комиссию заявление с изложением конкретной причины досрочного голосования. При этом Законом установлен перечень причин, признаваемых уважительными: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья.

4. В соответствии со ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации" при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тыс. человек законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата. При этом названный Федеральный закон не накладывает каких-либо требований к указанному особому порядку.

5. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование. Согласно ст. 38 вышеназванного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на выборах муниципальных депутатов голосование по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат. Такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, участвовавших в голосовании.

    Выборные лица являются не только защитниками интересов населения соответствующей территории, но и лицами, обладающими полномочиями по принятию решений, обязательных для населения. Выборные лица сочетают в себе полномочия лица, обслуживающего население, и лица, являющегося руководителем муниципального образования.

     Механизмы взаимоотношений выборных лиц и населения действующим федеральным законодательством не урегулированы. В региональных законах, в муниципальных правовых актах традиционно встречаются положения, обязывающие выборных лиц местного самоуправления в обязательном порядке вести прием избирателей (как правило, не реже 1 раза в месяц); отчитываться о своей работе перед избирателями (как правило, не реже 1 раза в год). Встречаются также нормы, восстанавливающие существовавший в советские времена институт наказа избирателей как поручения выборному лицу местного самоуправления по решению какой-либо проблемы, о решении которой выборное лицо обязано отчитаться перед избирателями. В условиях повышения обеспеченности населения телефонными услугами, телевидением, Интернет-связью получают распространение контакты выборных лиц с избирателями в режимах "прямых линий".

    При ненадлежащем исполнении своих функций выборными лицами местного самоуправления население может применить к ним определенные меры воздействия.

    Проблема принципиальной допустимости досрочного прекращения полномочий выборных лиц публичной власти была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ*(29).

     Как уже отмечалось, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что основанием для отзыва выборного лица "могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке". Таким образом, речь идет исключительно о ситуации нарушения каких-либо предписаний, установленных законодательно.

    Однако Конституция РФ не определяет столь жесткие рамки. В статье 46 говорится о возможности обжалования в суд решений и действий, а равно бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления. Из данной конституционной нормы не следует, что обжалуемые решения или действия (бездействие) не могут относиться к кругу вопросов, обязательство по решению которых соответствующий орган или лицо взяли на себя добровольно, например, в рамках агитационной кампании. Кроме того, суд обладает не только полномочием по установлению соответствия или несоответствия решений и действий (бездействия) требованиям нормативных правовых актов, но и полномочием по установлению юридически значимых фактов.

     Таким образом, обжалование в суд решений или действий (бездействия), не являющихся противоправными, следует признать допустимым. При этом, однако, суд может лишь установить факт несоответствия действий лица добровольно принятым на себя обязательствам. Решение же о понуждении лица как представителя власти к действиям, которые он осуществлять не обязан, с точки зрения нормативных актов об организации местного самоуправления, недопустимо.

    Неисполнение предвыборной программы может быть обжаловано в суд, но основанием для отзыва служить не может. Соответствующее судебное решение может быть использовано лишь как основа для критики выборного лица, а также как агитационный материал в рамках очередной выборной кампании.

    Возможность осуществления местного самоуправления через собрания (сходы) граждан предусмотрена ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления. В Хартии используются термины, которые можно перевести на русский язык и как "собрание", и как "сход". Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятия собрания и схода самостоятельны.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Собрание, сход и конференции жителей муниципального образования.

1. Собрание жителей муниципального образования.

      Определение понятия "собрание" в действующем законодательстве отсутствует. Наиболее очевидным представляется определение собрания как мероприятия, характеризуемого личным совместным присутствием лиц, обладающих общими интересами, проводимого в целях выработки предложений по совместным действиям для реализации и защиты указанных интересов.

      Согласно ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

      Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а когда оно является элементом территориального общественного самоуправления - в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

     Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

     Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Собрание граждан принимает решения во вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

     Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов с направлением письменного ответа.