Система муниципального управления

Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заключается в создании двухуровневой модели, выделении четырех основных типов муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.

Первую, наиболее распространенную в настоящее время модель организации системы муниципальной власти можно схематично обозначить как "сильный глава муниципального образования - слабый представительный орган". В рамках данной модели население избирает главу муниципального образования непосредственно путем выборов, что в значительной мере усиливает позицию главы муниципального образования как муниципально-властного субъекта, полностью подотчетного не непосредственно представительному органу, а всему местному населению, которое по сравнению с местным представительным органом имеет меньше правовых возможностей контролировать деятельность главы муниципального образования.

В рамках данной модели положение главы муниципального образования воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента России. Указанная модель в зависимости от специфики организации муниципально-властного аппарата в конкретном муниципальном образовании может быть подразделена на следующие виды:

1) представительный орган - глава  муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом. Однако следует отметить, что в настоящее время на основании ст. 36 Закона Российской Федерации от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

2) представительный орган - глава  муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, непосредственно не руководит им. В рамках данной модели глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности. Исходя из практики функционирования данной модели в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что ее ключевыми недостатками являются:

1) возможность возникновения противоречий между главой муниципального образования, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения частей муниципального образования;

2) наделение большим объемом  исполнительских функций главы  муниципального образования, который избирается непрофессионалами в области муниципального управления и может не иметь необходимой квалификации по решению вопросов местного значения.

Вторую модель схематично можно обозначить как "сильный представительный орган - слабый глава муниципального образования". В рамках указанной модели представительный орган выбирает главу муниципального образования из числа депутатов или из числа местных жителей. В силу этого обстоятельства глава муниципального образования имеет достаточно сильную зависимость от местного представительного органа, что и обусловливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти. С другой стороны, в качестве положительного момента следует отметить, что в рамках данной модели организации местной власти глава муниципального образования более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа.

Кроме того, при использовании модели, предполагающей выбор главы муниципального образования депутатами местного представительного органа, выбор главы муниципального образования затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения необходимого числа голосов, требуемых для избрания главы муниципального образования.

Применительно к содержанию данной модели следует указать, что в ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляется возможность выбора главы муниципального образования депутатами местного представительного органа только из состава депутатов.

Указанная модель также в зависимости от специфики организации муниципально-властного аппарата может быть подразделена на несколько видов:

1) представительный орган - глава  муниципального образования, который  одновременно руководит местной  администрацией и местным представительным  органом (председательствует на  его заседаниях). Применительно к содержанию данной модели также следует отметить, что в настоящее время на основании ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

2) представительный орган - глава  муниципального образования, который  непосредственно руководит местной  администрацией, но не является  председателем местного представительного органа и, естественно, непосредственно не руководит им.

Третью модель организации аппарата муниципальной власти можно схематично обозначить как "местный представительный орган - глава муниципального образования - глава местной администрации (управляющий)". В рамках данной модели управляющий назначается на должность решением местного представительного органа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Анализируя содержание данной модели организации системы муниципальной власти, следует указать на то, что в рамках данной модели глава муниципального образования может избираться как всем населением муниципального образования, так и депутатами из своего состава.

Кроме того, следует отметить тот факт, что теоретически в рамках данной схемы можно выделить две разновидности, обусловленные тем, что глава муниципального образования может возглавлять работу местного представительного органа, а может выполнять исключительно представительские функции, не руководя местным представительным органом, что, однако, на сегодня не предусмотрено ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следует указать, что практика функционирования данной модели является достаточно небольшой, что обусловливает ряд вопросов, относящихся к ее содержанию. Ключевым моментом в данной модели, по нашему мнению, является соотношение статуса главы муниципального образования и главы местной администрации. наиболее важную роль в данной модели организации муниципальной власти играет не избранный непосредственно либо опосредованно населением муниципального образования глава городского округа, а наемный управляющий - глава местной администрации.

Четвертой известной в настоящее время формой организации системы муниципальной власти является схема, в рамках которой не избирается глава муниципального образования. При подобной системе организации муниципальной власти избирается местный представительный орган, который своим решением назначает на должность управляющего местным хозяйством - главу местной администрации. Следует отметить, что подобная схема управления муниципальным образованием допускалась в соответствии со ст. 14 - 16 Федерального закона от 28 августа 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако в практике муниципального строительства практическое распространение она не получила. В связи же со ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" анализируемая схема управления муниципальным образованием в настоящее время исключается.

Подводя итог, отметим, во-первых, что при выборе модели организации системы муниципальной власти необходимо учитывать, что в рамках модели, предполагающей выбор главы муниципального образования из числа депутатов местного представительного органа, глава муниципального образования более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа.

Во-вторых, при выборе модели организации системы муниципальной власти необходимо учитывать, что при использовании модели, предполагающей выбор главы муниципального образования депутатами местного представительного органа, выбор главы муниципального образования затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения необходимого числа голосов, требуемых для избрания главы муниципального образования.

В-третьих, в рамках модели, предполагающей избрание главы муниципального образования всем населением, существуют следующие серьезные проблемы:

1) возможность возникновения противоречий  между главой муниципального  образования, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения частей муниципального образования;

2) наделение большим объемом  исполнительских функций главы  муниципального образования, который  избирается непрофессионалами в области муниципального управления и может не обладать необходимой квалификацией по решению вопросов местного значения.

В-четвертых, в рамках модели, предполагающей фигуру назначаемого профессионального управленца - главу местной администрации, проблемным в настоящее время является вопрос соотношения статуса главы муниципального образования и главы местной администрации.

Глава 2. Организация управления муниципальным образованием

2.1. Организационные формы управления муниципальным образованием

Действующее законодательно закрепляет основные институты и организационные формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление: формы непосредственной демократии; выборные и иные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.

Глава 2 Конституции Российской Федерации закрепляет основы правового статуса личности в России, т.е. провозглашает важнейшие права, свободы и обязанности. В указанном перечне право граждан на местное самоуправление не содержится. Вместе с тем из смысла положений ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130 - 133 Конституции, в которых уточняются формы реализации данного права, явственно вытекает его конституционный характер.

Конституция РФ устанавливает систему форм осуществления гражданами местного самоуправления. В ч. 2 ст. 130 уточняется, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, граждане могут реализовывать право на местное самоуправление через формы прямой и представительной демократии, при этом Конституция РФ предусматривает равные гарантии их реализации21.

В настоящее время комплексное регулирование организационных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления устанавливается в Федеральном законе от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Муниципальные образования в своих уставах также закрепляют конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления.

Практическую реализацию положений о муниципальном управлении рассмотрим на примере законодательного закрепления указанных положений и фактическую организацию муниципального управления на примере муниципального образования – Волоколамский муниципальный район Московской области. Так ст. 3 Устава Волоколамского района Московской области22 закреплено положение о том, что «граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальном образовании в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления».

В соответствии со ст. 5 Федерального закона 2003г. правовое регулирование общих принципов организации местного самоуправления относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. Общие положения о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления установлены в гл. 5 указанного Закона. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование вопросов местного самоуправления в случае и порядке, которые установлены Федеральным законом. В частности, в упомянутой выше главе уточняются эти случаи. Из всего перечня форм прямого волеизъявления граждан только в отношении местного референдума (ст. 22), муниципальных выборов (ст. 23), голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32) предусмотрено право субъектов Федерации принимать законы, регулирующие вопросы их подготовки и проведения. Так в ст. 25 Устава Волоколамского района закреплено право населения на участие в референдуме и его общий порядок, однако решение о проведении местного референдума принимает Совет депутатов по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с законом Московской области». Также Устав содержит положение о том, что «порядок проведения местного референдума устанавливается законом Московской области».