Реформа местного самоуправления в России

частности, был значительно, практически  в полтора раза расширен перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, причем без расширения их доходной базы. Пожалуй, ни один другой федеральный закон не менялся так часто (около 400 изменений) и так бессистемно.  
 
Существенные и плохо увязанные между собой изменения, затрагивающие интересы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный, Налоговый и другие кодексы РФ. При этом расширились сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также муниципальных районов и поселений. Сегодня по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает. 
 
Вторая цель – приведение экономической и финансовой базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Очевидно, что никакого соответствия на деле нет. Что особо важно, неуклонно сокращается доля доходов местных бюджетов, собираемых на своих территориях, и возрастает доля целевых субсидий. Не решены вопросы муниципальной собственности на земли населенных пунктов. 
 
Третья цель – активизация населения и структур гражданского общества на местном уровне, приближение муниципальной власти к населению. Территориальная реформа породила множество мелких муниципальных образований, неспособных решать закрепленные за ними вопросы местного значения, поскольку государство не смогло (а скорее не сочло необходимым) обеспечить их соответствующими финансовыми средствами. В настоящее время активно идет весьма болезненный обратный процесс укрупнения муниципальных образований. 
 
Во многих субъектах РФ их взаимоотношения с органами местного самоуправления, а также взаимоотношения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений строятся на принципе начальника и подчиненного. Большинство глав муниципальных образований и глав администраций (сити-менеджеров) фактически являются назначенцами руководителей субъектов РФ. Огромное количество поступающих сверху команд, контролирующих инстанций, проверок, затребования справок и отчетности подавляет всякие инициативы снизу. Присущая природе местного самоуправления зависимость муниципальных органов от избирателей все более замещается зависимостью от государственных структур. 
 
Кампания по замене всенародно избранных глав муниципальных образований на схему с сити- менеджерами (сама по себе эта схема может быть вполне работоспособной) проводится с помощью мер жесткого административного давления со стороны органов государственной власти. В совокупности с выборами депутатов по партийным спискам, особенно неуместными в сельских поселениях, это (как уже отмечалось) фактически лишает возможности контроля и влияния жителей на своих избранников. Рост гражданской активности периода 1990-х годов все более сменяется разочарованием и отчуждением от местной власти.  
 
Новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований также оказалась встроенной в вертикаль государственной власти и не выполняет своей главной функции защиты интересов местного самоуправления. Нынешний Конгресс муниципальных образований по своей активности и влиянию на ситуацию и близко не подходит к Союзу российских городов и Конгрессу муниципальных образований периода 1990-х годов. 
 
Можно заключить, что реальные результаты муниципальной реформы оказались весьма отличными от провозглашенных целей. Общая ситуация в местном самоуправлении остается крайне сложной, а на многих территориях, особенно в малых городах и в сельской местности критической, в первую очередь в сферах финансов и кадрового обеспечения. Органы местного самоуправления все более встраиваются в вертикаль государственной власти, все меньше остается у них возможностей для собственных инициатив. Снизился уровень гражданской активности населения и его доверия к местной власти. 

Местного самоуправления в истинном понимании этого слова в сегодняшней России нет, есть нижний уровень государственной власти. 2 

1.3 Итоги конференции "Система  органов местного самоуправления  и муниципальные выборы в России  и Германии".

28 и 29 июня 2012 года в доме отдыха «Ершово» проходила научно-практическая конференция «Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии». Ее организаторами выступили Европейский клуб экспертов местного самоуправления (при поддержке Немецкого общества международного сотрудничестваGIZ) (ЕКЭ МСУ), Фонд Конрада Аденауэра, Германский фонд международного правового сотрудничества а также ассоциация «ГОЛОС». По итогам мероприятия принята резолюция.

В конференции приняли участие эксперты-члены ЕКЭ МСУ, представители профильных федеральных органов и центральных организаций, представители научных и исследовательских институтов, представители региональных союзов и объединений муниципальных образований, руководители отдельных муниципалитетов.

Систему местного самоуправления и органов МСУ в России и Германии обсудили профессор, доктор юридических наук Татьяна Бялкина и доктор Гюнтер Дилль. Доклад о муниципальных выборах представил руководитель аналитического отдела ассоциации «ГОЛОС» Александр Кынев.

Были затронуты вопросы правового  регулирования организации органов  местного самоуправления и выборов в органы местного самоуправления в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия, а также проблемы практической реализации законодательных актов, регулирующих проведение местных выборов и организационную структуру органов местного самоуправления.

Сравнительный анализ российского  и германского законодательства выявил сходные тенденции и имеющиеся существенные различия в подходах к правовому регулированию указанных вопросов в Германии и России.

Участниками конференции были рассмотрены примеры ошибочного правового регулирования и примеры неэффективного правового регулирования, препятствующие эффективной работе органов местного самоуправления и развитию местного самоуправления в Российской Федерации в целом.

Итоговая  резолюция

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, регулирующей принципы организации органов местного самоуправления, сыграл определенную положительную роль, упорядочив структурную организацию органов местного самоуправления, и, прежде всего, ограничив возможность монополизации всей власти на территории муниципального образования в руках одного лица.

Однако этот позитивный результат  правового регулирования нивелируется рядом негативных факторов:

• очевидная избыточность и противоречивость регулирования, отсутствие учета многообразия местных особенностей и традиций; злоупотребление императивными нормами и запретами, результатом чего стало фактически полное лишение органов МСУ самостоятельности, превращение их в органы государственного управления на местах;
• повсеместное стремление органов государственной власти строить отношения с МСУ на принципах подчинения и принуждения последнего, а не на началах партнерства, методической и консультационной поддержки; одним из ярких примеров в этой части является жесткое навязывание государством использования модели т.н. сити-менеджеров, упразднения института прямых выборов глав муниципалитетов; понадобилось несколько лет, чтобы органы государственной власти осознали бесперспективность и отчасти вредность насаждения этой модели, ее неработоспособность во многих местах, о чем с самого начала предупреждало экспертное сообщество; этот пример еще раз показал, что принудительное внедрение организационной модели, не имеющей традиционных корней или не идущей от потребностей самих граждан, не может привести к успеху; новый пример подобного бесперспективного политического навязывания – законодательное установление права вводить должности вице-главы муниципального образования (законопроект Минрегиона России);
• бессистемность, противоречивость, сиюминутная политическая конъюнктура изменений в законодательство о МСУ; так, в том же законопроекте Минрегиона предлагается вернуть в Закон № 131-ФЗ нормы, допускающие возможность формирования контрольного органа муниципального образования на муниципальных выборах, которая была изъята из него 30.11.2011 г.;
• грубое нарушение базовых принципов муниципальной реформы и организации МСУ в целом в части самостоятельности и организационной обособленности каждого (типа) муниципального образования; именно таким нарушением стало включение в Закон № 131-ФЗположений, допускающих ликвидацию местной администрации поселения — административного центра муниципального района и возложение исполнения его полномочий на администрацию муниципального района; уже существующая практика реализации данного положения свидетельствует о его негативном влиянии на институт МСУ и дискредитации конституционных принципов МСУ;

порочная, не соответствующая содержанию и смыслу МСУ, Европейской хартии МСУ, практика необоснованного вмешательства органов государственной власти во внутренние дела МСУ, политика встраивания органов МСУ в исполнительную «вертикаль» власти; в частности, сохраняются положения, определяющие участие органов государственной власти в назначении и освобождении от должности глав администраций муниципальных образований

• по контракту («сити-менеджеров»), право субъекта Федерации на установление т.н. дополнительных требований к лицам, претендующими на замещение указанных должностей; при этом в упомянутом законопроекте Минрегиона предлагается ввести норму, по которой такие требования могут устанавливаться безотносительно к осуществлению отдельных государственных полномочий; в Законе № 131-ФЗ несмотря на критику со стороны Конгресса местных и региональных властей СЕ, экспертных и научных кругов сохраняется институт удаления глав муниципальных образований в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации и депутатов представительного органа, практика применения которого показала, что он используется, как правило, как инструмент расправы с политическими оппонентами.

Федеральный законодатель не спешит выполнять Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П, признавшего не соответствующими Конституции РФ выборы по пропорциональной системе в небольших поселениях: хотя Суд обязал законодателя внести изменения в федеральные законы течение 6 месяцев, соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу только 19 апреля 2012 г. и пока не принят даже в первом чтении. За прошедший с 7 июля 2011 г. период выборы по пропорциональной системе прошли уже примерно в сотне поселений.

При этом требования Конституционного Суда законодатели стараются выполнить  чисто формально, не учитывая мнения экспертов о необходимости более глубокого реформирования законодательного регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах. В частности, в ряде регионов определенные муниципальные образования не имеют возможности выбора избирательной системы для избрания своих представительных органов; в подавляющем большинстве регионов не предусмотрена возможность проведения муниципальных выборов по системе открытых списков.

Либерализация партийного законодательства, осуществленная в апреле 2012 г., снижает остроту проблемы низкой конкурентности муниципальных выборов, но не решает проблему целиком. Политические партии являются, во-первых, федеральными, во-вторых, политическими структурами, и потому им нельзя предоставлять монопольное право на выдвижение списков кандидатов на муниципальных выборах. В связи с этим мы предлагаем восстановить действовавшее до 2009 г. право непартийных общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах.

Федеральное законодательство допускает возложение полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию, которая входит в систему государственных органов, и такое возложение широко практикуется. Кроме того, закон предусматривает назначение половины состава избирательной комиссии муниципального образования на основе предложений избирательной комиссии субъекта РФ. Эти положения мы считаем недопустимым вмешательством в самостоятельность местного самоуправления. 3

1.4 Наследие

Россия не возникла на пустом месте и население ее так же не образовалось в одночасье. Свое наследие РФ получила от СССР страны в которой начиная с 30-х годов прошлого века отсутствовало МСУ и господствовала командно-административная система. В следствии этого , высокий уровень иждивенческих настроений, недооценка своих возможностей, в современной действительности, влиять на власть, а также на принимаемые ею решения. Еще одной особенностью является противопоставление населения себя с властью    ( это заметно в фольклоре ).

Не все лидеры на местах ,воспитанные  в духе командно-административной системы, смогли перестроиться под рыночную экономику. Качество их профессионального обучения не соответствовало тенденциям развития государственной службы. А ведь через стереотипы мышления и деятельности таких лидеров, в частности, прошла муниципальная реформа.

1.5 Образование муниципальных единиц.

В ходе реформы местного самоуправления в основу муниципально-территориального деления были положены географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего – дееспособность органов местного самоуправления) принципы.

        На практике  границы муниципальных образований  были определены фактически по  усмотрению субъектов Федерации,  а диапазон их территориальных  масштабов оказался чрезвычайно  широк. Многие северные муниципальные районы (скажем, Каргасокский или Парабельский районы Томской области, Лоухский или Калевальский районы Республики Карелия) оказались вполне сопоставимыми по размеру с территориями среднестатистического субъекта Федерации в Центральной России. Как представляется, в большинстве случаев такой разброс обусловлен не злоупотреблениями или субъективизмом органов государственной власти субъектов Федерации, а реально существующими особенностями территорий, их традициями и потребностями в оптимизации государственного и муниципального   управления. 1

Глава 2

Модели  местного самоуправления в мировой  практике

В мировой практике (как отмечалось ранее) существует множество форм организации  и деятельности местного самоуправления и местной власти. Крайними моделями принято считать англосаксонскую и континентальную (романскую) модели.    Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия) Романская модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах(Франция, Италия, Испания, Бельгия), остальные модели местного самоуправления, находятся как бы между. В Германии , например, существует 4 разновидности организации власти: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.