Муниципальное право

В настоящее время отсутствует  специальный федеральный закон, который регулировал бы особенности правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, хотя основы такого статуса и связанные с ними ограничения в соответствии с п. 6 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. Пока данный правовой пробел восполняют законы субъектов Федерации.

До 1998 г. в субъектах Федерации  принимались законы о статусе  депутатов представительных органов  местного самоуправления, например в  Законе Саратовской области от 5 июня

1997 г. «О статусе депутата  представительного органа муниципального  образования в Саратовской области». Начиная с 1998 г. принимаются  законы, устанавливающие особенности  правового статуса всех выборных  должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований), так как их правовой статус обладает сходными чертами.

Срок полномочий депутата представительного  органа определяется в соответствии с теми же правилами, что и срок полномочий главы муниципального образования. Он устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации, однако как увеличение, так и сокращение срока полномочий нарушают права граждан на самоуправление.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. С момента избрания депутат вправе приступить к исполнению своих обязанностей: знакомиться с документами, осуществлять прием населения и т.д.

Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Число депутатов, работающих на постоянной основе, обычно определяется уставом муниципального образования, регламентом или иным актом представительного органа. Например, в соответствии с Уставом Дмитровского района Московской области на постоянной основе могут работать не более трех (из 16-ти) депутатов.

Формы депутатской деятельности. Как правило, основными формами  деятельности депутата представительного  органа местного самоуправления являются:

участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах, создаваемых представительным органом местного самоуправления; выполнение поручений представительного органа местного самоуправления; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями.

Основаниями для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления могут быть:

письменное заявление  депутата о сложении полномочий;

утрата гражданства  России;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда при назначении ему наказания, связанного с лишением свободы;

отзыв депутата избирателями;

прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном  ст. 49 Закона об общих принципах организации  местного самоуправления;

решение представительного  органа местного самоуправления о самороспуске;

избрание или назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата;

признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

реорганизация или ликвидация муниципального образования;

смерть депутата.

Законы некоторых субъектов  Федерации и уставы муниципальных  образований предусматривают такое  основание досрочного прекращения  полномочий депутата представительного  органа местного самоуправления, как  выезд (выбытие) депутата на постоянное жительство за пределы соответствующего муниципального образования. Но Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме не увязывает право быть избранным с проживанием на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, установление данного основания на региональном и местном уровнях противоречит федеральному законодательству.⁴

 

ДЛЯ ЧЕГО НЕОБХОДИМО ИЗУЧЕНИЕ ПРИНЦИПОВ И ФУНКЦИЙ МСУ? КАКИМ  ОБРАЗОМ ОНИ ВОПЛОЩАЮТСЯ В  ПРАКТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ  МСУ?

Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей  тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина

Общими принципами формирования органов местного самоуправления являются:

1) обязательность наличия  выборных органов;

2) самостоятельность  органов местного самоуправления, отделение их от системы органов  государственной власти, невозможность осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, невозможность со стороны органов государственной власти образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления;

3) самостоятельность населения муниципального образования в определении структуры органов местного самоуправления;

4) наделение органов  местного самоуправления в соответствии  с уставами муниципальных образований  собственной компетенцией в решении  вопросов местного значения.

В наше время реализация конституционной модели местного самоуправления, характеризующаяся требованиями единства правотворческой и правоприменительной  практики, предопределяет появление  своего рода кумулятивного эффекта  в виде относительно нового явления демократической действительности - институтов муниципальной (поселенческой) демократии, что предполагает необходимость специальных научных исследований.

Местное самоуправление является материальной основой становления  и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в сегодняшнем ее понимании - это универсальный, получивший искреннее признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления  муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе  народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические  начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах  демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении  всех вопросов местного значения, местное  самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально - экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функция является одной  из основных категорий науки социального управления.

В литературе по управлению отсутствует общепринятое определение  функций управления.

В наиболее общей форме  функция управления определяется как  вид деятельности, с помощью которой  субъект управления оказывает воздействие  на управляемый объект.

В основе всего многообразия различных определений функций  управления лежат два подхода. Представители  первого рассматривают их как  результат исторического разделения труда в сфере управления, начало которому было положено Тейлором. Сторонники этого подхода под функцией управления понимают особый вид управленческой деятельности, продукт разделения труда и специализации в сфере управления.

С точки зрения второго  подхода, функции управления рассматриваются  как составляющие стадии управленческого  процесса (выработка и принятие решения, организация, регулирование, корректирование, учёт и контроль), или цикла принятия и реализации решения.

В литературе по государственному управлению под функциями управления понимаются виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы, или как наиболее типичные однородные и чётко выраженные виды (направления) управленческой деятельности, служащие интересам достижения целей управляющего воздействия.

В науке социального управления функция управления рассматривается в качестве определённого вида работ по управлению, отличающегося обособленностью, однородностью и повторяемостью, обеспечивающего выполнение соответствующих социальных задач посредством адекватной ей организационной структуры управления.⁵

В литературе по управлению единой точки зрения на состав функций  управления пока не сложилось.

Французский учёный и  инженер А. Файоль выделил с точки  зрения предприятия административную функцию и её составляющие виды деятельности (функции управления): прогнозирование, организацию, распорядительство, координацию, контроль.

В литературе по социальному  управлению функции управления разделятся на социально - экономическую, социально - политическую, духовно - идеологическую и социальную.

Социально - экономическая  функция осуществляет регулирование  системы экономических отношений  через воздействие на отношение  собственности и распределение. Социально политическая функция, находясь в тесной связи с социально - экономической, отражает содержание политики и показывает, каким способом политика претворяется в жизнь. Духовно - идеологическая функция управления осуществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющееся в виде социальных стремлений становящихся идеальной силой. Социальная функция управления направлена на регулирование отношений между отдельными общностями людей в соответствии с целями развития общества.

В другой работе по социальному  управлению к общим функциям управления наряду с планированием, организацией, регулированием, учётом, контролем отнесена культурно - воспитательная функция.⁶

Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления  правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Наиболее распространенные формы таких злоупотреблений:

·         реализация субъективных установок при определении границ муниципальных образований, которые лишь формально привязаны к критериями пешеходной и транспортной доступности;

·         попытки не основанного на законе наделения статусом городских округов бывших муниципальных образований – районов;

·         заключение соглашений о передаче полномочий администраций поселений муниципальным органам районов под давлением района или субъекта Федерации;

·         злоупотребления при разделе имущества между муниципальными районами и поселениями со ссылками на дублирующие друг друга вопросы местного значения у районов и поселений.

Следует, заметить, что  указанные злоупотребления не всегда мотивированы стремлением перераспределения властных и экономических ресурсов в ущерб интересам дела: порой они вызваны недостатком у регионов и муниципалитетов разумного спектра возможностей, закрепленных в федеральном законе.

Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей.

Поэтому сегодня назрела  потребность более полного учета  географического, экономического, политического, организационного и социокультурного разнообразия деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Необходимо стремиться преимущественно не к его законодательному ограничению, а, напротив, к созданию поля для более свободного развития местного самоуправления, стимулирования инновационных  управленческих  практик.

Как представляется, сегодня  вряд ли оправдан возврат к регулированию  ключевых вопросов организации местного самоуправления законами субъектов  Федерации. Эксперты отмечают, что в российских условиях именно региональные власти стремятся ограничить независимость местного самоуправления. Поэтому смещение центра тяжести в правовом регулировании в сторону федерального центра во многих случаях было обоснованным: просто попытки довести унификацию местного самоуправления до логического конца оказались избыточными, а потенциал вариативного регулирования форм организации местного самоуправления использован не в полной мере.