Кадровая политика в системе государственной службы

2. Правовые основы государственной гражданской службы

В декабре 1993 года была принята новая  Конституция – основной Закон  страны. Изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучение новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Государственная служба тесно связана с государственным аппаратом и государственным управлением, от качества которых зависит вся жизнедеятельность общества. Государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава.

В процессе демократического реформирования общества удалось решить некоторые проблемы перестройки аппарата государственного управления и в определенной степени адаптировать его к новому этапу развития страны. Однако многие задачи в условиях, когда прервана преемственность управления и отсутствует прочная культура государственной службы, решить нельзя. Ныне действующий аппарат в основном сформирован в предыдущую эпоху исторического развития и не может, даже при самом большом желании быстро приспособиться к функционированию в качественно новых для него условиях нарождающейся демократии и привычными для нашей страны институтами гражданского общества.

Юридические принципы, на которых базируется кадровая политика на государственной службе, берут свое начало в Конституции РФ. Ею гарантируется равный доступ граждан к государственной службе, предусматриваются обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, принципы демократизма государственной службы и др.

Развитию законодательства о государственной службе уделяется  в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих.     

Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной  службе не было, а правовое положение  работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно. Однако, как уже излагалось выше, изменение ситуации привело к выделению службы в органах государственной власти и управления – как особого рода государственной деятельности.

Конституция называется основным законом. В ней отражены положения, без которых даже идеально внутренне организованная государственная  служба не может существовать, а именно:

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

единство системы  государственной власти, разграничение  предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами;

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

равный доступ граждан к государственной службе;

некоторые обязанности  всех должностных лиц.

Статья 77 Конституции  Российской Федерации устанавливает, что федеральная государственная  служба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба субъектов Российской Федерации находится в их ведении.

В Конституции  как источнике законодательства о госслужбе заложен подход не изнутри, а извне, с более высокого общегосударственного уровня. Государственная служба предстает как цельное нерасчлененное явление. Здесь заложены основы не только самой госслужбы, но и законодательства о ней, а также их последующего развития.

Принципиальное  значение для организации госслужбы  имели два указа Президента - № 32 и 33 от 11 января 1995 года, которым он утвердил сводный перечень наименований государственных должностей и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

Эти указы стали  основополагающими и для приема на госслужбу, и для продвижения по ней и для четкого распределения и исполнения обязанностей.

Законодательство о государственной  службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие её организацию и правовое положение  государственных служащих – условия и порядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т.п. Основные источники данного законодательства перечислены в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года (ст.4.п.1). Этот закон до 2004 года являлся базовым и содержал основы всех  законодательных актов. Но в отличие от Конституции он ещё и регулировал весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри.

К нормативным правовым актам о государственной службе относятся уставы, положения о конкретных органах и подразделениях. Они имеют ограниченное действие – распространяются на отдельные категории госслужащих.

С 27 июля 2004 года вступил в силу новый Федеральный закон  
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Как и на федеральном уровне, в  субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной гражданской службе.

Структура законов о государственной  службе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения – государственная должность – государственный служащий – прохождение службы - управление ею, т.е. госслужба любой структуры должна успешно решать встающие перед ней профессиональные задачи.

Вопросами исполнения законодательных актов занимается исполнительный орган государства – его Правительство. Роль Правительства в организации исполнения законодательных актов очень велика. Оно делает это правовыми и организационными средствами. Назовем некоторые из них:

подготовка проектов нормативных  актов по вопросам госслужбы;

организация формирования конкурсных комиссий;

организация аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов;

определение порядка формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Государственная гражданская служба строится и функционирует на определенных принципах, отражающих объективную  природу этого института, закономерности его организации, развития и функционирования.

Трудовые отношения государственных  служащих подчинены нормам трудового  права, которые являются определяющими  при приеме, увольнении с государственной  службы, определении денежного содержания, времени работы,  отдыха и др.

Направленность деятельности государственных служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения.

Помимо устанавливаемых специальных  социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Таким образом, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).

Совет по вопросам государственной  службы при Президенте Российской Федерации:

- анализирует состояние и эффективность  государственной службы в органах государственной власти, координирует разработки проектов нормативных актов по вопросам государственной службы;

- организует совместно с соответствующими  государственными органами работу  по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы;

- координирует методическую работу  органов по вопросам государственной  службы и кадровых служб государственных органов;

- разрабатывает предложения по  формированию Реестра государственных  должностей в РФ и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих;

- осуществляет методическое руководство  профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы.

3. Формирование государственной  кадровой политики

Под государственной кадровой политикой следует понимать систему научно обоснованных и закрепленных в официальных документах целей, задач, принципов, приоритетов деятельности государственных органов по формированию, развитию и рациональному использованию трудовых ресурсов Российской Федерации, мобилизации и профессиональному использованию кадрового состава государственной гражданской службы. Она заключается в определении стратегии, политического курса работы с кадрами на общегосударственном уровне. Это выражение (определение) стратегии и тактики работы с кадрами каждого субъекта управленческой деятельности, своего рода программа деятельности. Но без четкой концепции, идя лишь за текущими запросами практики, может потеряться основная линия кадровых процессов, станет невозможным прогнозирование, программирование и планирование, в результате чего кадровая политика становится односторонней, прагматичной, конъюнктурной.

Появилась необходимость с учетом накопленного опыта, современных реалий и перспективы общественного развития определить цели, задачи и приоритетные направления работы с кадрами, предмет и пределы государственного регулирования кадровых процессов в условиях становления рыночных отношений и развития демократии, технологии этого воздействия.

Кадровая политика как социальное явление, имея многосубъектную и многоуровневую структуру, по содержанию значительно шире, чем государственная кадровая политика, главным субъектом которой выступает государство. Только на общегосударственном уровне (включая и уровень субъектов Российской Федерации) кадровая политика как часть общероссийской политики становится собственно государственной.

Выработка современной концепции  государственной кадровой политики стала объективной потребностью. Без такой политики обеспечить динамичное развитие трудовых ресурсов страны, включить неисчерпаемую творческую энергию населения в становление нового российского общества практически невозможно. При достижении законодательной стабильности, гражданского мира, общественного примирения, становлении федеральной государственной службы, укрепления высокопрофессиональными кадрами государственных органов всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) можно укрепить Российское государство, вывести из кризиса на путь устойчивого развития. Проблема кадров, их формирования, развития и рационального использования, одна из основных и актуальных проблем. Необходимость выработки новой государственной кадровой политики обусловлена необходимостью становления новой российской государственности, рыночной экономики, формирования гражданского общества. Это должна быть новая модель государственного регулирования кадровых процессов. Государственное регулирование на современном этапе совмещается с рыночным механизмом, остро встали проблемы формирования нового поколения кадров, способных организовать, координировать, инициировать работу других, трудиться в условиях свободного предпринимательства. Качественно изменилась система мотиваций и отношение к труду, возросло значение интеллектуальной и профессиональной культуры. Это в первую очередь касается государственных служащих, они должны знать управление, иметь соответствующую правовую и гуманитарную подготовку, а также и владеть опытом организации соответствующего производства.

Учитывая смену ориентиров государственного, экономического и общественного развития России, принципов и перспектив укрепления ее государственности в настоящее время можно сформулировать главные цели государственной кадровой политики:

- обеспечение высокого профессионализма управленческого и технологического процесса;

- максимально эффективное использование  интеллектуально-кадрового потенциала;

- создание условий и гарантий  для проявления каждым работником, своих способностей, всемерно стимулируя его профессиональный рост и служебное продвижение.

Для достижения этих целей определены текущие и приоритетные направления работы с кадрами различных ветвей власти, государственных органов различных уровней. Это позволит определить программу неотложных мер, распределить средства и силы при решении текущих задач.

В современных условиях в целях  более рационального использования  имеющегося в стране кадрового потенциала приоритетными направлениями реализации государственной кадровой политики можно считать: