Местное управление в США

Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления составляют три группы нормативных актов:

Федеральные акты - Конституция США,¹⁷ решения Верховного Суда,¹⁸ акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).¹⁹

Штатные акты - Конституция штата, решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи (акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс штата).²⁰

Местные акты - местные хартии.²¹

Приоритет в системе  нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.

Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще  два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные  акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.

Использование хартий²² самоуправления имеет ряд преимуществ, объясняющих привлекательность этого института для муниципальных органов и населения.

В социально-политическом плане, хартии самоуправления олицетворяют суть самоуправления как возможности  самоорганизации и саморегулирования, обеспечивающей населению активную роль в осуществлении власти на местах.²³

В функциональном плане хартии способствуют ограничению вмешательства законодательных органов штатов в местные дела, содействуют расширению прав местного самоуправления, в особенности, в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирование предпринимательства, проведение мер социальной защиты бедных и малообеспеченных слоев населения, использование земельной и иной муниципальной собственности, формирование различных местных программ.

В организационном плане  хартии гарантируют плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению избирать приемлемые для него варианты устройства местной власти, отношений между представительным органом и исполнительным аппаратом, структуры местной администрации, организации муниципальных служб.

Преимуществом хартий является их способность облегчать кодификацию  законодательства.

Процедура разработки и принятия хартий. Как общее правило, конституции и законы штатов предусматривают, что хартии самоуправления принимаются путем местных референдумов, т.е. непосредственно населением.

Обычно поправки к  хартиям самоуправления могут предлагаться непосредственно муниципальными советами либо образованными ими специальными комиссиями. В состав комиссий по подготовке новых хартий или изменению действующих могут вводиться как простые граждане, так и представители муниципалитета. Зачастую хартии после их принятия подлежат утверждению в парламентах штатов, но практика имеет ограничения или исключения.

Поскольку вопрос своевременного обновления хартий имеет существенное значение для их сохранения как работающих, отвечающих изменяющимся условиям документов, муниципальным советам рекомендуется регулярно, примерно раз в 12 лет, по собственной инициативе выносить на референдум вопрос о создании комиссии по пересмотру хартии.

Содержание хартий самоуправления. Как уже отмечалось, хартии самоуправления могут предусматривать различные модели организации местного управления. Так, хартия может ввести систему «совет – сильный мэр», наиболее характерную для городов США, либо систему «совет – слабый мэр».

Используются и такие  формы, когда наряду с мэром в  муниципалитете имеется профессиональный администратор-менеджер. Имеются и  другие модели организации управления, особенно разнообразные в графствах.

При всем том сопоставление хартий самоуправления различных городов – больших и малых, в разных штатах, демонстрирует значительное сходство внутренней структуры хартий, круга вопросов, которые они охватывают.

«Секрет» этого явления  заключается в существовании  общенациональной модели хартии самоуправления, пользующейся в муниципалитетах популярностью в силу своих качеств. Эта модель городской хартии не предписана муниципалитетам в приказном порядке, а представляет в какой-то мере продукт их собственного творчества, обобщения их опыта. Первая модельная хартия была разработана негосударственной организацией – Ассоциацией муниципальных властей «Национальная муниципальная лига» и одобрена на ее конференции в Индианаполисе в 1898 г. Последнее, седьмое издание модельной хартии, существенно пересмотренной, было предпринято преемницей Национальной муниципальной лиги – Национальной гражданской лигой в 1989 г.

Соотношение хартий самоуправления с законодательством штатов. Принятие хартии самоуправления отнюдь не освобождает  муниципалитет из-под власти закона, хотя и делает ее более либеральной, терпимой к «муниципальным вольностям». Большая часть положений таких хартий прямо основана на нормах весьма разветвленного законодательства штатов, включая и законодательство по вопросам местного самоуправления. Многие положения хартий воспроизводят нормы законов или конкретизируют, детализируют их, дополняют процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в противоречии с установлениями конституции и законов штата, дает основания для вынесения судами решений о недействительности таких положений из-за превышения муниципалитетом своих полномочий. Вместе с тем, законы оставляют муниципалитетам возможность альтернативных решений хартии, прежде всего в организационной сфере.

Некоторые современные тенденции изменений в хартиях самоуправления. На основе обобщения опыта муниципального саморегулирования последних лет обнаруживаются некоторые новшества в содержании муниципальных хартий.

1. Усиление внимания к осуществлению муниципалитетами функций по охране окружающей природной среды.
2. Стремление к расширению налоговых источников бюджетных доходов муниципалитетов.
3. Расширение возможностей делегирования полномочий штатами муниципалитетам (штатный мандат) и муниципалитетами – другим муниципальным органам.
4. Развитие так называемых альтернативных служб (услуг), означающее приватизацию ряда муниципальных служб, поощрение частного предпринимательства и инициативы населения. Так, некоторые службы переводятся муниципалитетами на контрактную основу. Финансирование служб, перешедших в частные руки, осуществляет муниципалитет. Он же устанавливает для этих служб стандарты качества, Используется также лицензирование и создание концессий. В этих случаях за услуги платит население, а муниципалитет принимает меры по поддержанию конкуренции, регулированию цен, установлению стандартов, обеспечению требований равноправия. Практикуется муниципальное субсидирование частных организаций в целях снижения цен на услуги (в транспортном обслуживании, в работе учреждений культуры). Осуществляется взаимодействие муниципалитетов и частного бизнеса в осуществлении мер социальной защиты бедных и низкооплачиваемых слоев населения. Так, торговцы отпускают продукты по купонам, выдаваемым бедным муниципальными социальными службами с последующим возмещением затрат из средств муниципалитета.

3.2 Определение полномочий

Поскольку местное управление создается штатом, все полномочия местные единицы получают от своего создателя.

Характер и объем  полномочий местных единиц зависит  от того, распространяется на них «Правило Диллона» или «home rule».

«Правило Диллона»

Классическим воплощением  американской теории муниципальных  полномочий является принцип, получивший название «Правило Диллона» (Dillon's Rule). Такое название он получил по имени своего автора – судьи Верховного Суда штата Айова Диллона, опубликовавшего первый текст по праву местного управления. В соответствии с «правилом Диллона» бесспорным считается, что муниципальные корпорации владеют и могут осуществлять только следующие полномочия и никакие другие:

• во-первых, те, которые предоставлены законом в четко выраженных словах;
• во-вторых, те, которые необходимо и справедливо подразумеваются и присущи полномочиям, прямо предоставленным законом;
• в-третьих, те, которые существенно важны для достижения провозглашенных целей корпорации – не просто удобные, но необходимые.

Правило, неукоснительно соблюдавшееся с прошлого века, подвергается в последние годы попыткам ревизии. Так, автор правовой концепции города профессор Фруг утверждает, что муниципалитеты по своей сути обладают полной правовой автономией и что концепция подчинения штату действовала только в 19 веке. Комиссия по ревизии Конституции штата Виргиния рекомендовала в своем докладе еще в 1969 году пересмотреть «правило Диллона» в отношении городов и некоторых графств для того, чтобы ослабить давление на местное управление, но это предложение было отвергнуто Генеральной Ассамблеей и не было включено в ревизованный текст Конституции штата 1971 года. Любое справедливое и существенное сомнение относительно существования того или иного полномочия решается судами, как правило, не в пользу муниципальной корпорации и в полномочии ей отказывается.

«Home rule» (Home Rule, англ. «самоуправление», го́мруль).

Конституционное закрепление  во многих штатах положений «home rule»  было вызвано необходимостью предоставить местному управлению большей самостоятельности  в определении и осуществлении своих полномочий. Эти конституционные положения были призваны делегировать местным властям право автономии посредством конституционного дарования независимости от законодательной деятельности штата.

Первое положение о  муниципальном «home rule» принял штат Миссури в 1875 году, а сейчас подавляющее большинство штатов предусматривают для своих муниципалитетов такую привилегию. Половина штатов также предусматривает право «home rule» и для графств. Конституционный «home rule» может быть выражен в двух формах. Первая форма, названная «imperium in imperio» – «государство в государстве» – предоставляет (дарует) местным властям определенные властные полномочия. Обычно предоставляются полномочия по «муниципальным» делам, или по муниципальной «собственности, делам и управлению». При данной форме «home rule» важную роль играют суды, поскольку именно они должны определять дарованные полномочия по осуществлению местной власти. Данное обстоятельство явилось центральным пунктом критики противников этой формы «home rule», заявляющих, что суды безответственно урезают властные полномочия, дарованные местным властям.

Вторая, более поздняя, форма конституционного «home rule»  может быть названа «законодательное home rule», и предложена впервые она было Джефферсоном Фордхамом. В соответствии с ней, конституция дарует местному управлению все полномочия, которые легислатура способна делегировать, но легислатура сохраняет за собой право изымать или ограничивать полномочия «home rule» статутом. Таким образом, главная цель «законодательного home rule» – переместить контроль над муниципалитетами от судов к легислатуре штата.

Следует также отметить, что при наличии любой из названных  выше форм «home rule» в конституции  штата может содержаться норма, провозглашающая, что осуществление местного «home rule» является объектом «общих» законов, принимаемых легислатурой, и легислатуры широко используют это правило.

Местные власти, не наделенные правом «home rule», имеют лишь один источник полномочий – уполномочивающий статут легислатуры (наряду, как правило, с широким действием правила Диллона). Для местных единиц, обладающих правом «home rule», обычно существует, по меньшей мере, два источника полномочий – уполномочивающие статуты и конституционное дарование «home rule». Штаты принимают уполномочивающие законодательные акты, охватывающие большинство сфер функционирования муниципалитетов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотренный выше материал свидетельствует о  том, что местное управление в США представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует, в конечном счете, под контролем центральных властей и в значительной степени – интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

Проецируя на систему  местного управления Российской Федерации опыт США в построении системы местного управления можно сделать выводы:

1. Возвращение к советской модели организации местного самоуправления не представляется целесообразным, что будет противоречить принципам построения демократического государства с федеративным устройством и развитым самоуправлением;
2. Англо-саксонский путь в чистом виде мало реализуем в России. Ни исторический, опыт, ни психология россиян, ни позиция руководства страны, ни правовая база не соответствуют англо-саксонской практике, предполагающей большую автономию местных органов управления в пределах четко обозначенной компетенции, развитую правовую и политическую культуру граждан, демократические традиций и практику участия в делах государства.
3. Европейский опыт организации местного самоуправления грешит излишним усилением роли государства. Данная модель предполагает сильную зависимость местных властей от государственных чиновников на местах. Ни с экономической точки зрения (дублирование полномочий), ни с политической (небольшие возможности для развития гражданского общества) эта модель не является оптимальной для России.
4. Наиболее приемлемой с точки зрения управления и соблюдения, основных прав и свобод граждан нам представляется смешанная модель местного самоуправления. Она позволяет сочетать автономию местного самоуправления с осуществлением контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления. Инициатива местных властей, ограниченная законом, будет находиться под судебным контролем государства. Данная модель позволит освободить местные органы власти от излишней опеки государства, с другой стороны, оставит деятельность органов местного самоуправления в русле общегосударственной политики и в едином правовом поле.