Организация рационального использования вторичных материальных ресурсов

- определить основные принципы государственной политики в области сбора и переработки ВМР, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению этой политики;

- ввести правовую норму ответственности за сбор и переработку ВМР и установить перечень субъектов правоответственности в этой области;

- определить номенклатуру продукции, в отношении производителей и импортеров которой в Российской Федерации должна быть введена правовая норма ответственности за ее сбор и переработку у потребителей после использования (далее "ответственность производителя продукции") в пределах установленных законодательством норм;

- установить дифференцированные нормативы ответственности производителей продукции и сроки их введения в распределении по видам продукции и упаковки;

- ввести ресурсосберегающие требования при обращении с отходами в целях обеспечения сохранения их сырьевых свойств и возможности их использования как вторичных материальных ресурсов;

- определить виды особых субъектов и объектов для применения налогового и тарифного регулирования развития предпринимательской деятельности в области сбора и переработки ВМР (в том числе в целях внесения изменений в налоговое законодательство);

- регламентировать правовые нормы использования природоохранных механизмов и инструментов государственного регулирования в целях стимулирования использования отходов как ВМР ( разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов размещения отходов, платежей за размещение отходов, лицензирования деятельности, государственной экологической экспертизы) ;

- регламентировать правовые нормы использования в России залого-возвратных механизмов в целях стимулирования сбора вышедшей из употребления продукции и отходов упаковки;

- регламентировать виды мер стимулирования спроса на продукцию из вторичного сырья, в том числе за счет механизмов государственного и муниципального заказов;

- установить формы государственного контроля за соблюдением требований законодательства в области рационального использования ВМР;

- регламентировать виды ответственности за нарушение законодательства в области обращения с ВМР.

Основополагающее значение в предлагаемом законопроекте должна иметь регламентация базовых понятий "вторичные материальные ресурсы" и "вторичное сырье".

Под вторичными материальными ресурсами (ВМР) предлагается понимать отходы производства и потребления как источник постоянно пополняемых материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, образующихся в материальном производстве, сфере услуг и в процессе конечного потребления [6, с.108].

Под вторичным сырьем предлагается понимать только ту часть ВМР (определенное их количество), которые используются или предназначены и подготовлены соответствующими образом для использования взамен обычных ("первичных", традиционных) видов сырья, материалов и ТЭР в течение срока, определенного законодательством.

Государственная политика в области вторичных материальных ресурсов должна быть направлена на создание более благоприятных организационных, нормативно-правовых, экономических, научно-технических и информационных условий для обеспечения наиболее полного сбора и последующего использования ВМР в качестве сырья, материалов и энергоресурсов, в том числе отходов промышленности, сельского хозяйства, транспорта, отходов сферы услуг, твердых коммунальных отходов, а также отходов потребления в виде вышедшей из употребления продукции и упаковки, вооружения, военной техники и боеприпасов. При этом должен быть предусмотрен промышленный подход к организации сбора и использования ВМР в условиях развития рыночных отношений. При обосновании основных принципов такой политики следует исходить из того, что одной из важнейших особенностей ВМР как источника сырья является значительный диапазон рентабельности их сбора и переработки в зависимости от их вида и качества - от высокой до " отрицательной" (имея в виду, что организация переработки значительной части ВМР в виде отходов потребления в принципе является убыточной). Из этого следует, что государственное регулирование процессов сбора и переработки ВМР должно иметь дифференцированный характер. При определении степени государственного регулирования процессов сбора и переработки ВМР должны быть учтены:

- уровень рентабельности производства;

- вид собственника образующихся ВМР, предназначенных для использования в качестве вторичного сырья (предприятия сферы материального производства, потребительского сектора экономики или население);

- степень экологической опасности ВМР для населения и окружающей среды;

- степень обеспеченности экономики России ресурсами природного сырья, взамен которого используются или могут быть использованы ВМР.

Большей государственной поддержкой должны пользоваться ВМР в виде отходов потребления, сбор и переработка которых нерентабельна; ВМР в виде опасных отходов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду; ВМР, собственниками которых является потребительский сектор экономики, включая население; ВМР, содержащие полезные компоненты, ресурсы которых ограничены или исчерпаны;

Приоритеты в государственном регулировании должны отдаваться мерам экономического регулирования. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что одними рыночными инструментами решить проблему сбора и переработки большей части ВМР невозможно, о чем свидетельствует не только собственный (российский) опыт, но и опыт развитых стран мира. В этой связи необходимо создание особых инструментов и механизмов государственного регулирования, способных существенным образом изменить нормативно-правовые и экономические условия в области сбора и переработки "нерентабельных" ВМР.

Исходя из того, что накопление неиспользуемых отходов в окружающей среде является фактором нарастания угрозы экологической безопасности, и что сбор и переработка отходов как ВМР является наиболее рациональным способом предотвращения такой угрозы, представляется возможным и целесообразным создать особые нормативные правовые условия для формирования в России системы "всеобщей" ответственности (ответственности всего общества) за организацию сбора и переработки отходов как ВМР. В качестве субъектов правоответственности в этой области в ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" целесообразно выделить:

- юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как собственников отходов производства и потребления, образующихся у них в результате производственной деятельности;

- физических лиц (граждан) как собственников, образующихся у них отходов бытового потребления (твердых бытовых отходов);

- органы управления муниципальными образованиями как субъектов хозяйственной деятельности, организующих сбор, вывоз, переработку и захоронение твердых коммунальных отходов;

- производителей продукции конечного потребления (в том числе импортирующих свою продукцию в Россию):

а) как субъектов хозяйственной деятельности, продукция которых после использования переходит в категорию ВМР;

б) как субъектов хозяйственной деятельности, использующих упаковочные материалы для упаковки своей продукции;

собственников (заказчиков) специальной техники, используемой для государственных нужд и подлежащей переработке после использования или списания (вооружения и военной техники, боеприпасов, специальных материальных средств для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов).

Особое значение в ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" должно иметь введение правовой нормы "ответственности производителей продукции " за организацию сбора и переработки после использования потребителями определенных видов продукции, характеризующейся высоким сырьевым потенциалом и одновременно опасными свойствами для человека и окружающей среды. Аналогичная норма ответственности должна быть распространена и на упаковку продукции, характеризующейся теми же свойствами. Суть правовой нормы "ответственности производителей продукции" должна сводиться к тому, чтобы возложить на российских производственников и поставщиков импортируемой продукции обязанность нести расходы на сбор и переработку своей продукции у потребителей после ее использования и в этой связи предусматривать затраты на эти цели в цене продукции.

В число видов продукции, в отношении производителей которой целесообразно установить требование ответственности, необходимо включить:

- нефтепродукты (моторные, индустриальные и трансформаторные масла, охлаждающие жидкости);

- автотранспортную технику (легковые и грузовые автомобили и их прицепы, автобусы, мотоциклы);

- продукцию электротехнической и радиоэлектронной промышленности бытового и производственного назначения (холодильники, морозильники, электрические плиты, стиральные машины, пылесосы, швейные машины, мелкие бытовые приборы домашнего обихода, осветительные ртутные приборы, гальванические источники электроэнергии, телевизионную и компьютерную технику, звуко- и видеозаписывающую аппаратуру, средства телефонной и радиотелефонной связи, игрушки и спортивный инвентарь с электрическими и электронными компонентами, измерительные приборы и т.д.).

Целесообразность введения правовой нормы "ответственности производителей продукции" обусловлена следующими факторами:

- необходимостью повышения ответственности производителей за разработку и выпуск своей продукции в виде, наиболее удобном для ее переработки после использования, в том числе для многократной переработки в качестве материально-сырьевых ресурсов в производственных циклах вида "сырье-продукция-вторичное сырье" (включая использование таких материально-сырьевых ресурсов в собственном производстве);

- необходимостью введения ограничений на использование ряда видов материалов, создающих угрозу экологической и санитарно-гигиенической безопасности при переработке продукции после использования;

- возможностью вовлечения крупных финансовых ресурсов на организацию сбора и переработки такой продукции после использования (финансовых ресурсов "Ответственных производителей продукции");

- возможностью реально повысить уровень сбора и переработки промышленной продукции и упаковки после их использования;

- возможностью использования ресурсов зарубежных поставщиков продукции в целях организации сбора и переработки их продукции и упаковки после их использования на территории России.

Другим направлением совершенствования правового регулирования обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами следует считать создание нормативных правовых условий для использования природоохранных инструментов и механизмов государственного регулирования в ресурсосберегающих целях, в том числе разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов, платежей за размещение отходов, государственной экологической экспертизы, лицензирования деятельности. В частности, с помощью этих инструментов и механизмов можно устанавливать ограничения на захоронение определенных видов ВМР, стимулировать сбор и переработку ВМР, внедрение ресурсосберегающих технологий. [10, с.2].

Необходимо также создать более благоприятные нормативные правовые условия для использования традиционных инструментов экономического стимулирования предпринимательской деятельности применительно к сфере сбора и переработки отходов как ВМР (кредитных, налоговых, тарифных, списания амортизационных затрат, инвестиционных и др.).

В целях создания более благоприятных организационных условий для сбора и промышленной переработки отходов потребления во вторичное сырье и продукцию с его использованием, в особой мере для сбора и переработки отходов упаковки и вышедшей из употребления продукции промышленности, Правительством Российской Федерации должны приниматься меры по формированию и развитию на территории России специализированной саморегулируемой организационно-производственной инфраструктуры с условным названием "Система вторресурсов". Важным условием устойчивости работы такой системы в режиме саморегулирования должна являться ее постоянная поддержка финансовыми ресурсами на покрытие убытков от организации сбора и переработки "нерентабельных" отходов потребления за счет предложенных выше механизмов государственного регулирования предпринимательской и природоохранной деятельности, в том числе за счет средств производителей продукции, в отношении которых предлагается установить ответственность за организацию сбора и переработки их продукции и использованной упаковки. Кроме того, для стимулирования устойчивого спроса на продукцию с использованием "нерентабельных" отходов должно быть предусмотрено использование механизмов государственного и муниципального заказов.

Основными элементами организационно-производственной инфраструктуры "Системы вторресурсов" должны стать:

- региональные управляющие компании ВМР (РУК ВМР), учреждаемые основными "Ответственными производителями продукции" и предприятиями по сбору и переработке отходов в регионе, и работающие по специальным соглашениям с правительствами субъектов Российской Федерации. В соответствии с этими соглашениями РУК ВМР должны быть обременены обязательствами по организации сбора и переработки ВМР в пределах установленных законодательством нормативов. Количество РУК ВМР на территории субъекта Российской Федерации не должно иметь ограничений и должно определяться рыночной конъюнктурой в пределах от одной до нескольких, в зависимости от числа видов собираемых отходов;

- любые производственно-заготовительные организации и перерабатывающие вторичное сырье предприятия сформировавшейся и постоянно формирующейся рыночной организационно-производственной инфраструктуры;