Становление парламентской монархии в Англии

Глава 3. Парламент в эпоху  английской буржуазной революции и  
последующего становления конституционной монархии в Англии.

3.1. Английская  буржуазная революция и парламент. 
Значение парламента в предреволюционной Англии. Вопрос о том, чем  
был парламент в предреволюционной Англии до сих пор остаётся остро дискуссионным. Некоторые историки-юристы (Дж.Нил, А.Поллард, У.Нотстейн) писали о постоянно растущем значении палаты общин в общественной жизни тюдоровской и раннестюартовской Англии, о том , что нижняя палата в раннестюартовскую эпоху оформилась как единая оппозиционная сила, противостоящая абсолюстским устремлениям короля и «пламенно» отстаивающая конституционные принципы. Данная точка зрения господствовала в англоамериканской историографии вплоть до 70-х годов XX века. В середине 70-х годов в науку пришло поколение, которое иначе взглянуло на эту проблему. Ревизионисты в отличие от своих предшественников начали более скрупулезно изучать парламентскую практику, предвыборную процедуру, деятельность парламентских комитетов, механизм принятия решений,  
механизм контроля за деятельностью коммонеров, наконец, жизнь и карьеры  
отдельных парламентских деятелей. Они пришли к выводу, что парламент отнюдь не являлся решающим фактором политики, ибо собирался нерегулярно и был зависим от короля (созывы и роспуски). Политика делалась при королевском дворе, где различные группировки государственной элиты боролись за близость королю. Таким образом, критика королевской власти становилась лишь отражением придворного соперничества. Оппозиционность отдельных парламентариев мгновенно пропадала, когда они получали определённые должности, к тому же многие из них были больше поглощены делами отдельных графств и местечек, нежели делами государства. Созывы Тюдорами и Стюартами парламентских сессий, по мнению «ревизионистов», означали лишь то, что король не мог обходиться без участия столичных и провинциальных элитных групп в управлении страной. Парламент являлся одним из главных источников пополнения казны, каналом, через который можно было ознакомиться с настроениями в обществе, местом выработки компромиссов и достижения согласия. Именно отказ Карла I от практики созывов парламента стал одной из причин гражданской войны. Беспарламентское правление Карла I. В 1628 г. королю была подана  
Петиция о праве, подготовленная парламентской оппозицией. В документе указывалось, что нарушаются законы Эдуарда I и Эдуарда III, согласно которым никакие налоги не могут быть введены без согласия парламента; что не осуществляется защита частной собственности на землю от покушения на нее со стороны королевских чиновников. Ссылаясь на Великую хартию вольностей, Петиция напоминала, что ни один английский подданный не может быть схвачен, заключен в тюрьму, лишен земли или изгнан без судебного приговора. В пятой статье указывалось, что Хартии также противоречит деятельность Звездной палаты и Высокой комиссии. Далее Петиция возражала против систематического постоя солдат и матросов у населения, против введения военного положения. Подводя итог в десятой статье, нижняя палата просила не налагать никаких налогов без согласия парламента, не наказывать тех, кто откажется от уплаты налогов, не разрешенных парламентом, не арестовывать никого без суда. Карл I был вынужден утвердить Петицию о праве, и она стала законом. Новое столкновение между королем и парламентом произошло в 1629 г. Тогда Карл I распустил парламент и началось единоличное правление короля. 
Можно сказать, что в политическом кризисе 20-х гг. XVII в. инициатива была на стороне палаты общин. Короткий парламент. Годы беспарламентского правления (1629— 1640) характеризовались полным произволом королевской власти. Одним из результатов этого стало вооруженное восстание в Шотландии, создавшее угрозу вторжения шотландцев в Англию. Военные неудачи и недостаток средств вынудили Карла I созвать парламент. Этот парламент, работавший с 13 апреля по 5 мая 1640 г., вошел в историю под названием Короткого. 
Палата общин не удовлетворяла просьбу короля о предоставлении субсидии на ведение войны с шотландцами. После роспуска строптивого парламента  
положение Карла I стало еще более критическим. Осознав, что без парламента не удастся разрешить военный и политический кризис, король в ноябре 1640 г. созвал новый парламент, оказавшийся Долгим: он просуществовал до 1653 г. 
Долгий парламент. С деятельности Долгого парламента начинается  
первый этап революции — конституционный. Выборы в Долгий парламент не дали благоприятного для короля состава парламента. Чтобы обезопасить себя от неожиданного роспуска, Долгий парламент принял два важных акта: трехгодичный акт, предусматривавший созыв парламента каждые три года независимо от воли короля, а также акт, согласно  
которому данный парламент не может быть распущен иначе, как по его собственному решению. Специальным актом были ликвидированы такие важные инструменты королевского абсолютизма, как Звездная палата и Высокая комиссия. Парламент 1 декабря 1641 г. принял Великую ремонстрацию, в которой была изложена программа классов-союзников в революции, как она виделась им на данном этапе. В Ремонстрации выдвигались требования удалить епископов из палаты лордов и уменьшить их власть над подданными. Ряд статей указывал на уничтожение и невозможность впредь произвола во взимании налогов со стороны королевской власти и беспарламентского правления. 
Палата общин утвердила Великую ремонстрацию большинством всего в  
11 голосов. Обсуждение этого документа в парламенте показало, насколько бы- 
ли глубоки расхождения в самой палате общин в вопросах, не касающихся не- 
посредственного существования самого парламента. Все принятые Долгим парламентом документы ограничивали королевскую власть и содействовали утверждению конституционной монархии. Карл I одобрил все конституционные акты, что объяснялось его страхом перед толпой вооруженных лондонцев. Угрожающее поведение толпы было решающим аргументом палаты общин при проведении в жизнь важнейших актов конституционного периода революции. Конституционный конфликт не был разрешен, но к осени 1642 г. перерос в вооруженный конфликт. Гражданская война. В ходе гражданской войны можно выделить два этапа: 1) когда военное руководство находилось в руках пресвитериан и 2) когда это руководство перешло к индепендентам. На первом этапе войны преимущество оказывается на стороне королевской армии, лучше обученной и вооруженной. Неудачи парламентской армии вынудили осуществить ее реорганизацию по плану, предложенному генералом О. Кромвелем (1599—1658). В результате реформы была создана армия, названная «новой моделью». Солдат стали набирать из людей ратного происхождения, армия была подчинена единому командованию, на командные должности выдвигались способные выходцы из народа. Эти меры привели к превращению парламентской армии в боеспособную силу. В 1645 г. королевские войска потерпели поражение, а король бежал в Шотландию, где и был выдан парламенту. Конфликт между парламентом и армией. К этому времени все отчетливее становились расхождения между парламентом и армией. Для заседавших в парламенте просвитериан революция, по сути, была завершена. Их вполне устраивала идея верховенства парламента, который осуществляет  
власть в стране вместе с королем, т.е. идея политического строя по типу конституционной монархии. Индепенденты и особенно левеллеры требовали более радикальных реформ. Борьба между индепендентами и просвитерианами обострилась весной 1648 г. — вспыхнула вторая гражданская война, развязанная королем и пресвитерианским парламентом. Только поддержка левеллеров обеспечила победу индепендентской армии, внутри которой произошел раскол между командующей верхушкой (грандами) и рядовым составом. После победы Кромвель удалил из парламента активных членов, принадлежавших к пресвитерианам (чистка Прайда). Оставшиеся члены парламента образовали послушное индепендентам «парламентское охвостье». 
После казни короля в 1649 г. парламент объявил Англию республикой.  
Палата лордов была упразднена, а палата общин объявила себя верховной властью. Высшим исполнительным органом стал Государственный совет.  
Протекторат Кромвеля. В конце 1653 г. была введена конституция, по- 
лучившая название «Орудие управления» и закрепившая военную диктатуру  
Кромвеля. 
Согласно новой конституции, высшая законодательная власть была сосредоточена в руках лорда-протектора и парламента. Парламент был однопалатным. Участие в выборах ограничивалось довольно высоким имущественным цензом, который был в 100 раз больше существовавшего до революции. В перерывах между сессиями парламента лорд-протектор командовал вооруженными силами, осуществлял дипломатические сношения с другими государствами, назначал высших должностных лиц. 
Конституция прямо объявляла пожизненно лордом-протектором Кромвеля, таким образом закрепив его личную диктатуру. Вскоре Кромвель перестал созывать парламент, членов Государственного совета он назначал по своему усмотрению. В 1657 г. была восстановлена верхняя палата. Местное управление было сосредоточено в руках генералов кромвелевской армии. 
Итак, «Орудие управления» содержало монархические начала, хотя этот  
конституционный акт отражал классовые интересы буржуазии, нового дворянства, заинтересованных в том, чтобы не допустить реставрации монархии. «Орудие управления» закрепило режим единоличной власти, по широте полномочий соответствующей монархической. С этого времени начинается движение вспять — от республики к монархии.

3.2. Изменения в политической системе в конце XIX -  
начале XX в.

В условиях, когда монополистический  капитал постепенно стал играть  
решающую роль в экономике страны, претерпела значительные изменения и  
партийная система. Консервативная партия начала превращаться в партию  
крупных промышленных и финансовых собственников. Либеральная партия, в  
основном состоящая из средних слоев постепенно лишалась своей социальной  
базы и теряла политические позиции, что ускорило образование новой  
партии—лейбористов. 
Лейбористская партия возникла как результат подъема рабочего движения и появления в Англии социалистических групп и организаций (Социал- 
демократической федерации, Фабианского общества и др.). Инициатором создания единой социалистической рабочей партии выступила организованная в 1893 г. Независимая рабочая партия. Ее программа и тактика составили основу программы Комитета рабочего представительства, образованного в 1900 г. и включившего в себя на правах коллективного членства тред-юнионы, общество фабианцев и ряд других организаций. Главной целью комитета была борьба за обеспечение рабочего представительства в парламенте. В 1906 г. на базе комитета была создана рабочая (лейбористская) партия. 
Парламент и реформа 1911 г. В конце XIX—начале XX в. английский парламент превращается в орудие правительства, располагавшего большинством в палате общин. Организационная структура и партийная дисциплина, выработанные главными партиями применительно к британской системе парламентаризма, предопределили подчинение депутатов каждой партии своему лидеру. За поддержанием партийной дисциплины и обеспечением  
нужного правительству исхода голосования следили так называемые парламентские кнуты. Умалению роли парламента способствовало также ограничение и свободы прений. В 1882 г., после того как ирландские депутаты использовали свободу прений для срыва чрезвычайных законов, палата общин приняла Билль о правилах прекращения прений. Это нововведение давало возможность правительству в любое время поставить вопрос о прекращении прений, если они развертывались в неугодном для него направлении. Таким образом, правительство, располагавшее большинством в палате общин, используя право законодательной инициативы, систему «кнутов» и правила прекращения прений, определяло направление работы палаты общин и подчиняло своим интересам деятельность законодательного органа. 
В 1911 г. был принят Акт о парламенте, ограничивший полномочия палаты лордов. Поводом для его принятия послужила обструкционистская политика  
верхней палаты в отношении правительственного законопроекта о бюджете.  
Согласно Акту 1911 г., финансовый законопроект, принятый палатой общин, но  
не утвержденный в течение месяца палатой лордов, представлялся королю и  
становился законом. В отношении же нефинансовых биллей был установлен  
следующий порядок: если такой билль принимался палатой общин в трех последующих сессиях и каждый раз отвергался палатой лордов, то он представлялся королю на утверждение. Но между чтениями билля в первой и третьей сессиях должно было пройти не менее двух лет, что сохраняло за палатой лордов возможность в течение длительного времени саботировать принятие нефинансовых биллей. Одновременно акт сократил срок полномочий палаты общин с 7 до 5 лет. Реформа парламента 1911 г. представляла собой очередной вариант старого компромисса между буржуазией и аристократией. Буржуазные правительства, уже подчинившие себе палату общин, получили возможность проводить в жизнь финансовые меры без помех со стороны земельной аристократии. В то же время британская буржуазия не собиралась окончательно упразднять архаичную верхнюю палату, полагаясь на ее «сдерживающую» роль по отношению к нижней палате. В условиях меняющейся политической ситуации двухлетняя проволочка с принятием какого-либо «невыгодного» законопроекта могла оказаться фатальной для его судьбы. Так, например, законопроект об отмене «двойного вотума», который вносился в парламент в 1913 и 1931 гг., дважды отвергался лордами и в результате изменившихся обстоятельств (война и мировой экономический кризис) снимался с повестки дня.

Глава 4. Английский парламент в XX столетии.

Итак, в XX в. в Англии сохраняется  двухпартийная система, сущность  
которой заключается в господстве на выборах двух основных партий. До 1923  
г. это были консерваторы и либералы, с 1923 г. — консерваторы и лейбористы.  
Двухпартийная система не исключает существования других политических  
партий (так, в 1920 г. была создана коммунистическая партия), однако выработанная в основных чертах парламентом, контролируемым двумя партиями, эта система, естественно, направлена на укрепление господства именно этих двух партий. Последнее оказало такое значительное влияние на развитие английской конституции, что двухпартийная система может считаться одним из неписаных конституционных обычаев. При этом лидеры обеих основных политических партий безоговорочно приемлют основы существующего общественного строя и, сменяя друг друга у власти, не ставят цели кардинальных изменений. Основным средством сохранения существования двухпартийной системы является избирательная система, в основе которой лежит принцип избрания одного депутата от каждого избирательного округа. В результате представители малых партий оказываются в невыгодном положении, им трудно получить место в парламенте.

 
4.1. Избирательные реформы  первой половины XX века.

В XX в. было принято несколько  избирательных законов, демократизировавших избирательное право. Первая избирательная реформа была проведена непосредственно после первой мировой войны, в 1918—1919 гг. Согласно этому закону, право голоса получили все лица мужского пола, достигшие 21 года и удовлетворяющие требованиям ценза оседлости (6 месяцев) либо владеющие помещением для деловых занятий. Женщины имели право голоса, если достигали возраста 30 лет и владели недвижимостью с годовым доходом не менее пяти фунтов стерлингов либо состояли в супружестве с лицом, удовлетворяющим последнему условию.  Таким образом, новый избирательный закон вводил всеобщее мужское и частичное женское избирательное право. 
Накануне парламентских выборов 1929 г. консервативное правительство  
осуществило еще одну реформу избирательного права, предоставив женщинам  
равные с мужчинами избирательные права. Новый этап в демократизации избирательного права отмечен после второй мировой войны. Акт о народном представительстве 1948 г., принятый лейбористским правительством, внес изменение в распределение избирательных округов и, что более важно, отменил двойной вотум. Отныне никто не мог голосовать более чем в одном округе. 
Наконец, в 1969 г. лейбористское правительство приняло Акт о народном  
представительстве, которым возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет.

 
4.2. Изменения во взаимодействии короны, парламента и правительства. 
Развитие государственного строя Великобритании в XX в. сводится к  
усилению исполнительной власти. Основные предпосылки этого были заложены в конце XIX в., а события XX в. способствовали ее реализации. В этом плане к числу важнейших последствий первой мировой войны относится новое расширение законодательных полномочий и фактической власти правительства. В 1914 г. был приостановлен Хабеас корпус акт и принят Акт о защите государства, законно передававший правительству на время войны всю полноту власти. По окончании войны этот акт был отменен, однако некоторые права, врученные правительству в качестве временных и экстраординарных, продолжали применяться и после их официальной отмены. Кроме того, было положено начало практике издания актов, предоставляющих правительству чрезвычайные полномочия. Так, в 1920 г. был принят закон о чрезвычайных полномочиях, который носил уже не временный характер, а являлся постоянно действующим. Этот закон предусматривал возможность издания правительством от имени короля указа о введении в стране чрезвычайного положения, если оно сочтет, что какое-либо лицо или группа лиц своими действиями нарушают нормальную жизнь общества (мешают снабжению продовольствием, водой, топливом, электроэнергией). В условиях чрезвычайного положения правительство может применять любые меры, необходимые для поддержания общественной безопасности и нормальной жизни общества. Содержание Акта позволяло применять его против забастовок, что на практике делалось неоднократно. Накануне второй мировой войны, в 1939 г., парламентом был принят новый акт о чрезвычайных полномочиях, предоставляющий исполнительной власти полномочия на издание таких предписаний, какие правительство считает необходимыми для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержания общественного порядка. Предоставляя правительству чрезвычайные полномочия, парламент не  
только способствовал усилению его исполнительной власти, но и передал ему  
власть законодательную. Получило распространение так называемое делегированное законодательство — акты, издаваемые правительством формально по поручению парламента. «Делегирующий акт» наделял исполнительную власть правом издавать нормы в «развитие закона». Это зачастую сопровождалось разрешением в случае необходимости изменять сам делегирующий статут. Формы делегированного законодательства были самыми разнообразными: распоряжения, приказы, указания, инструкции министров и т.д. Делегированное законодательство — одно из проявлений всемогущества кабинета министров. Парламент практически лишился возможности контролировать деятельность органов управления. Палата общин утратила ведущую роль в осуществлении политической власти, наоборот, правительство контролирует палату общин при помощи партийной системы. 
Право премьер-министра в любое время добиться роспуска парламента  
способствует еще большему усилению власти кабинета. В результате возникает  
буквально диктатура кабинета, который может сначала действовать, а уже потом ожидать одобрения своих действий со стороны парламента. 
Фактором усиления роли правительства стало также необычайное возрастание значения в государственном управлении постоянного, профессионально- 
го чиновничества. Это содействовало вытеснению классической модели парламентарного правления, названной "вестминстерской" (по месту расположения парламента), новой — "моделью Уайтхолла", названной так по месту расположения правительства. В 1949 г. лейбористским правительством была проведена новая реформа парламента, касающаяся палаты лордов. Состав этой палаты был следующим: меньшинство составляли потомки старинной земельной аристократии; примерно половина членов палаты — пэры, имеющие титулы, пожалованные в XX в.; треть членов палаты лордов — директора компаний. Закон 1949 г. об изменении акта о парламенте 1911г., сокративший до одного года срок возможного вето палаты лордов в отношении нефинансовых биллей, имел целью ограничить ее власть. Но эта цель не была достигнута, и, например, в 1956 г. лорды провалили законопроект об отмене смертной казни. Попытка консерваторов в 1958 г. расширить полномочия палаты лордов потерпела неудачу. Однако верхняя палата и сейчас достаточно сильна, чтобы выполнять свое изначальное предназначение — тормозить начинания избираемой нижней палаты. Палата лордов остается высшей апелляционной инстанцией в отношении всех судов Великобритании. Обладая большим влиянием, она способна оказывать и сильное политическое давление. 
Своеобразное место в политической системе Великобритании занимает  
корона. Формально сохраняются многие королевские прерогативы и важнейшая из них — право назначения премьер-министра. Как правило, назначаемый  
премьер-министр должен располагать доверием большинства палаты общин и  
суметь сформировать кабинет министров. Однако в тех случаях, когда лидер  
партии большинства не занимает достаточно прочного положения, слово правящего монарха имеет решающее значение. Так, в 1931 г. лейбористский кабинет принял решение об отставке. Предполагалось, что король поручит С. Болдуину сформировать консервативное правительство, однако Георг V предложил Р. Макдональду остаться во главе нового коалиционного правительства. Сохраняются и другие полномочия монарха: ни один законопроект не может стать законом без королевской санкции, только монарх может созвать или распустить парламент, только монарх может пожаловать титул пэра. Все эти полномочия считаются простой формальностью, поскольку, согласно английской конституционной доктрине, глава государства должен действовать по совету своих министров, но в то же время установлено, что монарх не обязан следовать всем рекомендациям советников: он имеет право отказать в своем согласии на такую политику, которая, по его мнению, разрушает «базис английской конституции». В связи с этим корона может удалить кабинет министров в отставку, распустить парламент, отказать в утверждении билля и т.д. Правда, многие свои полномочия монархи не реализовывали в течение столетий. Таким образом, власть короны носит скрытый характер, и благодаря своим конституционным правам, в случае необходимости, монархия может стать серьезной резервной силой господствующего класса.

4.3. Английский парламент в наши дни.

Говоря об общей тенденции  усиления органов исполнительной власти (и  
прежде всего лично премьер-министра), было бы неправильным утверждать,  
что палата общин британского парламента перестала играть сколько-нибудь  
заметную роль в политической жизни. В результате резкой поляризации партийных сил в 80-х гг. существенно обострились парламентские дебаты по поводу политики правительства, которые широко освещаются средствами массовой информации и оказывают большое влияние на общественное мнение страны. В палате постоянно используется такая форма контроля над деятельностью правительства, как депутатские запросы министрам. Любой правительственный законопроект проходит три чтения в палате общин, в процессе которых он тщательно анализируется в комиссиях и комитетах палаты с участием оппозиции. Только путем одобрения в парламенте важнейшие мероприятия правительства могут быть представлены как выражение «воли нации». Наконец, в условиях обострения партийных противоречий, появления новых партий, когда правительственное большинство в парламенте может стать незначительным, вотум недоверия вновь способен стать действенным инструментом давления на правительство. Верно, однако, и то, что система партийного правления, давление на парламент извне и искажение воли избирателей мажоритарной системой выборов (правительство консервативного большинства за десять с лишним лет своего правления ни разу не получало более 30% голосов избирателей) лишают палату общин той роли, которую она некогда играла в прошлом. Еще меньшую роль в реальном осуществлении государственной власти играют старинные британские учреждения—корона и палата лордов. Однако они остаются необходимым элементом государственного устройства и их роль нельзя свести к чисто декоративной. Корона по-прежнему считается символом стабильности «старой, доброй Англии» и поддерживается как институт подавляющим» большинством англичан. При отсутствии писаной конституции пределы власти короля четко не обозначены и определяются установившимися политическими обычаями. Хотя за британским монархом формально сохраняется право абсолютного вето, роспуска парламента и назначения премьер-министра, длительная политическая практика свела эти прерогативы к «праву давать советы, праву ободрять и праву предостерегать». Фактическое влияние королевского дома на государственную жизнь, тем не менее, весьма значительно. Королева, в частности, председательствует на заседаниях Тайного совета и раз в неделю выслушивает доклад премьер-министра. Утверждения о том, что королева располагает наиболее полной информацией о положении в стране, имеют под собой значительные  
основания. Кроме того, королева остается главой Содружества, насчитывающего около 50 стран, в основном бывших колоний Великобритании. 
Что касается палаты лордов, то, по мнению некоторых исследователей,  
средневековые принципы ее формирования (около 1200 наследственных и жалованных пэров) только повышают в современных условиях функциональную роль этого учреждения, поскольку оно менее зависимо от партийной дисциплины и политической конъюнктуры. 
Таким образом, процесс перемещения центра власти от парламента к правительству весьма остро поставил вопрос о самом предназначении представительного органа, его реальном положении в конституционной системе. Вследствие чего в последние два десятилетия в Англии были проведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффективность деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была реорганизована система парламентских комитетов, создана должность омбудсмена, приняты меры по повышению профессионализма депутатов и пр. При этом "праотец" парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимствовал ту практику, которую считал для себя выгодной и полезной.