Региональная политика США и Канады. Пути использования в условиях РФ

В отношении прочих регионов DRIE было заменено на Бюро по развитию западных регионов (the Western Development Office) и на Федеральное  бюро по экономическому развитию северного Онтарио (the Federal Economic Development for Northern Ontario (FEDNOR)). Вскоре после своего основания FEDNOR запустило три новые программы, все они были разработаны в целях поддержки инвестиций в частный сектор данного региона.

Для центральной Канады, в качестве замены DRIE, было создано Управление промышленности, науки и технологий (the Department of Industry, Science and Technology (DIST)). Ему было перепоручено региональное развитие Онтарио и Квебека, а также поручена ответственность за «сектора» канадской промышленности. Интересно, что направленность Управления должна была быть скорее «национальной» и «секторной», чем «региональной».

Управлению DIST поручалось принять на себя ответственность  за федеральные программы регионального  развития в Квебеке. Но вместо этого для развития регионов Квебека было принято решение о замене программы Le Plan de l'Est, существовавшей еще со времен DREE, и действие которой должно было закончиться в марте 1988 г., на новое соглашение для этой провинции в целом. Управление подписало с правительством Квебека пятилетнее соглашение на 820 млн долл. в продолжение соглашения по линии ERDA. По этому соглашению Оттава вносила 440 млн долл., а Квебек – 380 млн Поскольку на Управление распространялась федеральная ответственность, финансирование на 1989 г. было дополнительно увеличено на 283 млн долл. По соглашению регионы Квебека были поделены на две большие категории: центральные регионы и периферийные или сырьевые регионы. Центральным регионам досталась большая часть средств – 486 млн долл. К сырьевым регионам были отнесены восточный Квебек (Bas-St-Laurent, Gaspésie), Северное побережье, Северный центр (Lac St-Jean), Восточный регион (Rouyn-Noranda) и Северный регион (Abitibi.

В период федеральных  финансовых ограничений, начавшийся в середине 1980-х гг., сокращения затронули и затраты на развитие регионов. В случае Агентства по созданию благоприятных условий для провинций атлантической Канады (ACOA), например, в результате пересмотра программы бюджет этого агентства был сокращен примерно на 40 %, а все программы поддержки частного сектора утратили безвозмездную основу. Впоследствии примерно 700 млн долл. были снова направлены в бюджет ACOA для инвестирования в научные исследования и опытно-конструкторские работы, профессиональное обучение и экономическое развитие в районах. К этому вопросу мы еще вернемся в другом разделе. Но вначале представим некоторые оценки сорокалетней истории расходования средств на развитие регионов.

2.1.2. Оценка сорокалетней  политики развития регионов

Насколько успешными  оказались вышеописанные программы  федерального правительства в вопросах выравнивания неравномерности развития регионов? Оценки разнятся. И причины этому тоже разные. Во-первых, объемы федеральных расходов на развитие регионов достаточно скромны. В сфере регионального развития на экономическое здоровье регионов Канады влияет значительное количество других факторов, имеющих гораздо более серьезные последствия, чем действия федерального правительства. К ним относятся экономическая ситуация в Соединенных Штатах и Онтарио, денежная и финансово-бюджетная политика. В силу этого выделить финансирование, направленное на развитие регионов, и представить дело так, что именно оно определяет ускорение роста или процесс создания рабочих мест, невозможно.

Цели и задачи Генеральных  соглашений о развитии, Соглашений по экономическому и региональному  развитию и Соглашений по сотрудничеству были и остаются слишком широкими и вряд ли могут служить даже в  качестве ориентиров при оценке развития проектов. Например, подписание нового Генерального соглашения с Брунсвиком никоим образом не помешало DREE финансировать целый ряд иных проектов.

Таким образом, оценка эффективности  общих расходов при таком разнообразии конкретных и рамочных программ представляется невозможной. Даже оценка воздействия отдельных соглашений между федеральным центром и провинциями крайне затруднена, если вообще возможна.

Другую сложность представляет собой частая смена политики и  направлений организационной работы. Еще до начала тщательной оценки результатов одного подхода, на его месте возникает другой подход. Для оценки эффективности какой-либо программы в отдельном секторе проходило недостаточно времени. После провозглашения новой политики у государственных служащих совершенно пропадал интерес к оценке программы, уже ставшей историей. Только по этой причине, например, мы никогда не узнаем, имела ли концепция «полюсов роста» сколько-нибудь значительное воздействие при ее применении к атлантическим провинциям Канады.

Кроме того новая политика и новые подходы внедрялись в силу целого ряда иных причин, а не только потому, что старые уже не работали. В действительности в двух или трех случаях основательного пересмотра политики огромную роль сыграли отношения федерального центра и провинций. В 1973 г., начав процесс подписания Генеральных соглашений о развитии (GDA), федеральное правительство стремилось к установлению более тесных связей с правительствами провинций. Однако к 1981 г. федеральные власти в Оттаве, придя к выводу, что их действия не получили заслуженной оценки, решили избавиться от ненужных их соглашений. И поскольку основной движущей силой серьезного пересмотра политики явилась напряженность между федеральным центром и провинциями, их скорее следует рассматривать с этой точки зрения, а не с позиций оценки эффективности регионального развития. Разумеется, пересмотр политики в 1973 г. предоставлял провинциям более выгодную позицию при формировании новых инициатив в области регионального развития. А пересмотр в 1982 г., по всей видимости, затруднил провинциям возможность использования этой позиции, при этом федеральное правительство сохранило за собой право прямого представления некоторых проектов. Создание ACOA, WD и DIST, вероятно, явилось результатом настоятельной потребности преодоления кризиса доверия к DRIE при серьезном давлении со стороны атлантического региона и запада с целью усиления внимания к их экономикам, которые так и не вернулись к нормальному состоянию после спада в начале 1980-х гг., и при их сильно сдерживаемом желании установить новый курс развития регионов.

Несмотря на вышесказанное, попытки оценок эффективности мероприятий, поддерживаемых через GDA и ERDA, все же были. Эти оценки были неполными: почти  во всех из них делался вывод о  нехватки времени; они проводились либо комитетами, состоявшими из государственных служащих на уровне федерального центра или провинций или сторонними консультантами.

Консультантами и экспертами были также проведены многочисленные оценки программ регионального развития, составленные для частного сектора. В прошлые годы по этим программам предоставлялись денежные дотации предпринимателям для основания или развития экономической деятельности, а в настоящее время предоставляются кредитные поручительства или ссуды под низкий процент. В этих оценках содержатся различные выводы, как положительные, так и отрицательны.

Так Экономический совет  Канады посчитал, что эффект прироста инвестиций в проекты по одной  из таких программ составил от 25 до 59 %, а эффект в отношении рабочих мест – от 35 до 68 %. Инвестиционный проект считался эффективным, если фирма без посторонней помощи не принялась бы за осуществление этого проекта или предприняла бы его где-либо за пределами региона. При этом низкий уровень, от 25 до 35 %, по мнению Совета, представляет собой очень осторожную оценку успеха. В целом Совет счел эту программу прибыльной, поскольку коэффициент отношения доходов к затратам колебался от 3 до 19. Совет сделал следующее заключение: «Данные субсидии оказались достаточно эффективны и могут считаться выгодным предприятием. Все говорит о том, что ценность созданных рабочих мест перевешивает снижение эффективности, связанное с нецелесообразным размещением производств».

Несмотря на сорокалетнюю историю политики регионального  развития, неравномерность развития регионов в Канаде сохраняется, хотя в плане уменьшения различий в доходах на душу населения по разным регионам в течение последних сорока лет есть определенный прогресс. Наибольшее снижение неравномерности распределения наблюдалось для средних чистых доходов в расчете на одну семью, а наименьшее выравнивание – в отношении заработанных доходов на душу населения. Это может свидетельствовать о том, что федеральные трансфертные платежи того или иного вида в провинции с замедленным ростом имели большее воздействие, чем меры по стимулированию экономического роста.

Однако есть признаки того, что меры по региональному  развитию все же оказались не так  эффективны, как предполагалось вначале. Остающаяся до сих пор неравномерность, как это и было всегда, характеризуется неодинаковыми уровнями безработицы, роста населения, научной и производственной деятельности и относится к тем же самым провинциям, что и раньше, в особенности к четырем провинциям атлантической части Канады.

2.1.3. Уроки развития  Региональной политики Канады

И федеральное правительство, и правительства провинций вкладывают средства в экономическое развитие атлантического региона уже более 40 лет. Однако многие программы были нечетко сформулированы и не имели ясных целей, их исполнение дублировалось несколькими государственными органами и оценивалось неправильно. Власти не в состоянии были оценить результаты или отдачу от инвестиций. Поскольку программы были нечетко сформулированы, многие из проектов и инициатив, не подпадавшие под программу «Региональное развитие», все же были профинансированы из средств, предназначенных для Регионального экономического развития. Помимо этого существуют государственные органы, обладающие одинаковыми полномочиями, что вызывает дублирование функций различных органов и чрезмерное расходование средств. Это привело к потере доверия к помощи властей и к самому региональному развитию. Неоднократно органы власти подвергались критике за инвестирование в политических, а не в экономических целях, а также за то, что они уделяют слишком много внимания решению проблемы неравномерности развития регионов, а не вопросам их экономического развития.

Несмотря на это, за те сорок лет, что принимались меры по региональному развитию атлантической  Канады, мы все же кое-чему научились. Во-первых, тому, что такие вопросы в два счета не решаются. Тому, что есть свои причины на то, что какие-то регионы развиваются не так быстро, как другие, и эти причины не так легко искоренить. Одни из них могут быть историческими, другие культурными, а третьи могут иметь отношение к современной структуре городов.

Мы также выяснили, что свою роль играет политика. К  принятию решений политических лидеров  может подталкивать сразу несколько  сил, причем некоторые из них не всегда совпадают с требованиями экономического планирования.

Опыт Канады показывает, что необходима гибкость в организации  и разработке программ. Что хорошо работает в одном регионе, может  не работать в другом, одна организационная модель может прекрасно подходить для одного административного образования, а для другого нет (например, городские районы в противоположность сельским). Но опыт Канады также показывает, что в гибкости подходов существуют и ограничения. Можно сделать политику или даже программу настолько гибкой и не имеющей границ, что, в конце концов, она вообще лишиться четких очертаний. Как показывает канадский опыт, программа может быть настолько эластичной, что фактически лишается какого-либо значения даже в качестве ориентира для действий. Некоторые канадские региональные программы представляли собой, по сути, документы о предоставление неограниченных полномочий властям по планированию и проведению, в сущности, любой деятельности.

За гибкость мероприятий  по региональному развитию приходится платить. Если она позволяет властям  пользоваться любыми доступными средствами, то властям не суждено узнать, насколько их методы эффективны. Наличие возможности оценивать свои текущие действия позволяет властям регулировать их, извлекать уроки из своего опыта. Оно также позволяет государственным чиновникам объяснять свои действия населению и получать его поддержку.

Наконец, мы в Канаде научились  тому, что для властей крайне важно  ограничивать применение программ регионального  развития определенными регионами. Одной из основных по значимости ошибок мероприятий по региональному развитию в Канаде и в прошлом, и в настоящем было и остается отсутствие политической воли к ограничению применения этих программ специально тщательно отобранными для этого регионами.

Поскольку в каждом географическом регионе Канады существуют организации, сходные с ACOA, возникает вопрос: зачем федеральному управлению по промышленности Канады, работающему в национальном масштабе, были приданы полномочия, совпадающие с полномочиями региональных органов? Деятельность была бы намного эффективней и плодотворней, если бы федеральное управление по промышленности поддерживало региональные органы и координировало бы их действия, а не соревновалось с ними. Если бы основные обязанности различных органов и организаций, обладающих схожими или одинаковыми полномочиями, были бы определены более четко, это позволило бы сфокусировать подход к предоставлению государственных услуг и развить сеть дополнительных услуг, а не дублировать функции этих органов и их мероприятия.

Однако и сегодня  есть свидетельства того, что федеральное правительство скорее пытается подтянуть атлантические провинции до уровня более процветающих регионов Канады, чем сосредоточиться на оказании поддержки атлантической Канаде для достижения той потенциально возможного уровня экономического развития своими собственными силами. Регионы нашей страны чрезвычайно разнятся по своей географии, культуре, природным ресурсам, населенности и политическому климату. Очевидно, что все действия в прошлом, направленные на минимизацию межрегиональных различий, ни к чему не привели, при этом даже есть основания для таких высказываний: «они добились прямо противоположного, подлив масла в огонь региональной зависти». Более разумным видится предоставление помощи тем регионам, где отсутствует экономический рост, с тем чтобы они сами могли себе помочь.

2.2. Канадский опыт регионального развития

Классификация регионов Канады: