Региональная политика России: концепции, проблемы, решения

+------------------------------------------+---------+---------+--------+ 

¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦   207   ¦   133   ¦ 90    ¦ 

+------------------------------------------+---------+---------+--------+ 

¦3. Объем федеральных  дотаций, субвенций и ¦   330   ¦   183   ¦  77    ¦ 

¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦         ¦         ¦        ¦ 

¦него уровня                               ¦         ¦         ¦        ¦ 

+------------------------------------------+---------+---------+--------+ 

¦4. Перечислено в  бюджет РФ,% от итоговых  ¦    11   ¦    19   ¦  91    ¦ 

¦доходов территориальных бюджетов          ¦         ¦         ¦        ¦ 

L------------------------------------------+---------+---------+--------- 
 

     Из  данных  таблицы хорошо видна  степень дифференцированности 

бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям  террито- 

риальных бюджетов  разных регионов России.  К этому следует доба- 

вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе- 

ления России,  планировалось выделить 50% от суммы всех федераль- 

ных дотаций регионам. 

     Безусловно, фискальное  выравнивание  по  регионам России еще 

долгое время останется  объективной и актуальной необходимостью. 
 

                   IV. Взаимодействие бюджетов 
 

     Традиционно  существует три основных подхода  к решению  проб- 

лемы разделения  бюджетов.  Первый  из  них предполагает введение 

различий по категориям налогов.  На каждом из трех уровней (Феде- 

рация, регионы,  местные  органы) при этом собираются свои базовые 

налоги. Такая схема  разграничения доходов минимизирует  перерасп- 

ределительные процессы  в бюджетно-налоговой системе,  формирует 

стабильные и вполне понятные "правила игры" между  субъектами  Фе- 

дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив- 

но реализована  лишь при  сравнительной  однородности  регионов  в 

фискальной отношении. Между тем в России регионы  в этом отношении 

разнородны. 

     Второй  подход заключается в разделении  доходов от налогов. В 

рамках бюджетно-налоговой  системы фиксируются процентные  ставки, 

в соответствии с  которыми по определенным выдам налогов  поступле- 

ния распределяются между федеральными  органами  и территориями. 

При этом  возможен  и  вариант соединения ставок:  на федеральном 

уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой  подход 

открывает широкие  возможности увеличения масштабов  перераспреде- 

ления бюджетных ресурсов.  Это поощряет  регионы к оказанию  на 

центр как  можно  большего давления с тем,  чтобы  получить бюджет- 

но-налоговые льготы,  путем дифференциации соответствующих ставок 

отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона  служит стиму- 

лом еще большей  активизации других.  Результат - резкое  усиление 

индивидуально регионального  регулирования  бюджетных  отношений. 

Под ударами региональных элит система единых федеральных  налогов 

постепенно разрушается  и перестает выполнять функции  интегрирую- 

щего фактора в рамках Федерации.  Бюджетно-налоговая система при- 

обретает договорно-региональный характер.  При всем том нельзя не 

отметить, что в  принципе реализация второго подхода  дает  возмож- 

ность максимально учитывать специфику российских регионов. 

     Третий  принципиальный подход к разделению  бюджетов между фе- 

деральными органами  и территориями предполагает определение про- 

цента выплат в федеральный  бюджет от общей суммы фактически  взи- 

маемых в регионе налогов.  При этом, однако, часто не уточняется, 

будет ли каждая территория вводить свою собственную систему  нало- 

гов или же использовать в качестве основы единую систему,  согла- 

сованную между  регионами на федеральном уровне.  Поэтому при реа- 

лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь- 

ной децентрализации  федерального бюджета при одновременном  усиле- 

нии перераспределительных  процессов и централизации бюджетных 

средств на региональном уровне. 

     Весьма  проблематична и сама возможность  определения согласо- 

ванной с регионами  процентной  ставки  отчислений  в  федеральный 

бюджет. Регионы-экспортеры будут,  понятно, настаивать на ее сни- 

жении. Так,  Татарстан предлагает установить ее  на  уровне  20%. 

Сравнительно же бедные в ресурсном отношении  регионы,  характери- 

зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы 

в более  высоких  процентных ставках отчислений с  тем,  чтобы под- 

держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива- 

ния, из  которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают 

весьма ощутимую поддержку. 

     Исполнение  государственного  бюджета  Российской  Федерации с 

целью исследования соотношения между федеральным  и  региональными 

бюджетами представлено в таблице N1. 

     В ходе  экономических  реформ  в   доходах  консолидированного 

бюджета доля поступивших  прямых налогов существенно повысилась, а 

косвенных - соответственно снизилась.  В доходной  базе  бюджетов 

территорий наблюдалось  некоторое уменьшение удельного  веса прямых 

и косвенных налогов,  вместе взятых, при одновременном  увеличении 

доли других налогов  и сборов. 

     В результате  к концу 1993 г. удельный вес  доходов, аккумули- 

руемых региональными бюджетами (без субвенций),  заметно возрос - 

с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 

года.  На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на 

добавленную стоимость  по сравнению с 1992 г.  увеличилась  с  2561 

до  33,5%,  акцизов  - с 33,5 до 43%,  прямых налогов - с 67,7 до 

71,3%, других налогов  и сборов - с 51,6 до 65,9%. 

     Осуществление  фактического  разделения  доходов  консолидиро- 

ванного бюджета  по налогам при его исполнении между  федеральными 

органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2. 
 

       Снижение доли налоговых платежей,  поступающих в федераль- 

ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов 

обусловлено  нарушением целым радом российских регионов действую- 

щего законодательства.  Только Башкирия и Татария недопоставили в 

1993 г.  в федеральный  бюджет денежных средств на  сумму более 400 

млрд.руб.  (что  примерно равно половине всех  бюджетных  средств, 

идущих  на нужды  российского высшего образования);  600 млрд.руб. 

было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие  установле- 

ния в 1993 г.  дифференцированных нормативов отчислений налога на 

добавленную стоимость  в бюджеты национально-государственных  и ад- 

министративно-территориальных образований. 

     При  достаточно систематическом снижении  налоговых  поступле- 

нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате- 

жей,  зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми- 

нистративно-территориальных образований,  по отношению в ВВП сох- 

раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%, 

во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%. 

     Между  тем в 1992 г. на региональные  бюджеты приходилось лишь 

38,6%  общей  суммы  бюджетных расходов,  в 1993 г.  - 44,1%,  в 1 

квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами  в це- 

лом  по Российской Федерации было получено дотаций  и субвенций из 

федерального (республиканского) бюджета  (без  федеральных  прог- 

рамм) на сумму 3,2 трлн.руб.  Объемы федеральной поддержки регио- 

нов,  таким образом,  приблизительно соответствовали 28,8%  всего 

собранного  за указанный  период в консолидированный бюджет налога 

на добавленную  стоимость.  Заметим при этом, что уже в 1992 г. на 

федеральный  бюджет приходилось 53,2%  затрат на народное хозяйс- 

тво,  около 40% - на обеспечение функционирования государственной 

администрации,  почти 30% - на здравоохранение и образование, все 

затраты на оборону  и по внешнеторговым операциям и  около 75% дру- 

гих  расходов.  В настоящее время эти крайне неблагоприятные для 

федерального бюджета  соотношения несколько  улучшились.  Так,  по 

итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до- 

лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7%  затрат на на- 

родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс- 

твенной администрации,  15%  - на здравоохранение и образование , 

все  затраты на оборону и по внешнеторговым операциям  и свыше 53% 

других расходов. 

     Приведенные  данные  свидетельствует о весьма  серьезной (хотя 

частично и корректируемой) ассиметрии  сложившейся налогово-бюд- 

жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе- 

деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться. 

Абсолютное  большинство  территорий (85%) находится на дотации  фе- 

дерального бюджета России,  причем общая сумма передаваемых  по 

взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи- 

нансовых ресурсов регионов.  Есть и такие регионы (Тува, Северная 

Осетия и др.), которые  живут практически полностью  на дотации фе- 

дерального бюджета. 

     Оказывая  давление  на  федеральные органы  с целью пополнения 

своих доходов,  регионы  делают очевидную ставку на НДС,  налог на 

прибыль и ресурсные  платежи (доля акцизов в доходах  во многих ре- 

гионах незначительна).  В Программе углубления реформ в 1992  г.