Управление государственным долгом

Среди экономистов принята точка зрения, что в условиях динамично развивающейся экономики бюджетный дефицит в определенных количественно допустимых размерах не страшен. В долг жили и живут многие экономически развитые государства, например, США, Канада [21]. В то же время сумма получаемых государством в долг финансовых ресурсов и услуг не должна обременять реальный сектор экономики государства, добросовестных налогоплательщиков, сопровождаться значительным увеличением расходов по обслуживанию государственного долга, сокращением различных социальных программ. С начала ХХI в. общие государственные расходы по отношению к ВВП во всем мире значительно увеличились. Правительства различных государств мира в этих условиях принимают специальные бюджетные решения, направленные на сокращение отрицательного сальдо государственного бюджета.

Для покрытия возникающего дефицита государственного бюджета, то есть для организации финансирования своих расходов, правительство вынуждено выбирать между следующими альтернативами или их комплексом:

- а) Повышением действующих и (или) вводом новых налогов;

- б) Продажей принадлежащего государства  имущества;

- в) Монетизацией бюджетного дефицита;

- г) Заимствованиями у собственного  населения и за границей [15].

В переходных экономиках процедура монетизации дефицита государственного бюджета, как правило, осуществляется в тех случаях, когда имеется внешний долг достаточно значительных размеров, что, соответственно, исключает возможность льготного финансирование из зарубежных финансовых источников, и возможности получения внутреннего долгового финансирования от населения страны также практически исчерпаны, что очень часто является главной причиной высоких внутренних банковских процентных ставок.

Использование этого способа финансирования государственного дефицита целесообразно в том случае, если официальные объявленные валютные резервы Центрального Банка государства находятся на грани истощения, а урегулирование платежного баланса остается главной задачей государственных органов управления, причем заранее делается предположение о том, что данной ситуации экономика страны способна выдержать высокую инфляцию достаточно длительное время. В случае монетизации дефицита (то есть внутреннего банковского финансирования) нередко возникает эффект «сеньоража», то есть получение дохода государством от печатания денег. Следовательно, «сеньораж», как экономический феномен является прямым следствием значительного превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что в свою очередь приводит к повышению среднего уровня цен в экономике. Как результат, все хозяйствующие субъекты и домашние хозяйства платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через растущие цены. В условиях повышения уровня инфляции иногда возможно возникновение так называемого "эффект Танзи", при котором налогоплательщики сознательно затягивают сроки внесения соответствующих налоговых отчислений в государственный бюджет, что характерно почти для всех переходных экономик. Нарастание соответствующего инфляционного напряжения в экономике создает определенные экономические стимулы для «откладывания» сроков уплаты налогов, так как за время такой специфической «затяжки» происходит своеобразное обесценивание реальных денег, в результате которого выигрывает тот, кто платит налог, то есть конкретный налогоплательщик. В итоге дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы, как правило, имеют тенденцию к росту.

Во время инфляционных процессов продажа государственного имущества, например, проведение приватизации государственных предприятий, не имеет макроэкономических противопоказаний, но далеко не во всех странах государство является крупным собственником какого-либо имущества. Кроме того, приватизация государственной собственности представляет собой одноразовое занятие (продав один государственное имущество, нельзя продать его снова).

В этой ситуации в распоряжении государства остается использование налогов и займов [13].

Налоги и займы – это различные способы перевода финансовых ресурсов из частного сектора в государственный сектор. Но в глазах рядовых избирателей, собственников финансовых ресурсов домашних хозяйств, это очень разные способы. Платить налоги избиратели обязаны, а давать правительству взаймы – нет. Налоги – это вынужденный перевод ресурсов в государственный сектор, а покупка государственных ценных бумаг – добровольный. Соответственно рост налогов воспринимается обществом как своеобразная форма государственного насилия, а рост государственного долга – как результат взаимовыгодной сделки с государством. С политической и социальной точек зрения рост налогов опаснее роста долга. Общество в лице избирателей вероятнее всего, проголосует против проекта, узнав, что правительство намерено профинансировать его путем повышения налогов, а не выпуска государственных ценных бумаг. И тогда правящие политики могут потерять голоса избирателей. Люди охотно голосуют за слишком низкие налоги, полагая, что правительство оказывает услуги коллективного пользования. Долговое финансирование имеет более низкую политическую цену еще и по другой причине. Избиратели находятся в плену фискальной иллюзии. Они переоценивают текущие выгоды и недооценивают будущее бремя налогов.

Таким образом, наиболее предпочтительным для правительства и чаще всего используемым является покрытие дефицита бюджета за счет внутреннего и внешнего долгового финансирования бюджетного дефицита. Результатом такого финансирования и становится возникновение такого экономического феномена, как государственный долг [14].

Таким образом, государственный долг образуется в результате осуществления государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является необходимым и органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 97)  указано, что «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права» [2; 10].

Как мы можем видеть, такое экономическое понятие как «долговые обязательства государства», представляют собой довольно сложную экономическую категорию, которая отличается от других видов:

а) по форме образования и обслуживания;

б) по объектам долговых отношений;

в) по срокам обязательств.

К основным формам долговых обязательств, применяемых в Российской Федерации (ст. 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации), относят следующие виды:

- кредитные соглашения и договора;

- государственные ценные бумаги;

- договора о предоставлении  гарантий Российской Федерацией,

- договоров поручителей Российской  Федерации,

- переоформленные долговые обязательства  третьих лиц в государственный долг Российской Федерации;

- соглашения и договора Российской  Федерацией о

- пролонгации и реструктуризации долговых обязательств.

По времени действия выделяются следующие виды обязательств:

- краткосрочные обязательства (до 1 года);

- среднесрочные обязательства (до 5 лет);

- долгосрочные обязательства (до 30 лет).

Для финансирования бюджетного дефицита государство может прибегнуть к различным видам внешних и внутренних заимствований, в результате которых и происходит формирование государственного долга страны. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Так же, государственный долг увеличивается вследствие каких-либо обязательств, принятых государством к исполнению, но которые по различным причинам не были профинансированы в определенные сроки [35].

В современных условиях государственный долг выдвигается в центр экономических проблем российского государства, что требует со стороны государственных органов управления самого пристального внимания к этой экономической категории и к проблемам, которые с ним связанны. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты:

- какова существующая структура и динамика государственного долга;

- каков используемый механизм  управления, обслуживания и реструктуризации государственного долга;

- степень оказываемого влияние  государственного долга на развитие  реального экономики страны [28].

Очевидно, что современное государство может и должно брать в долг на приемлимых и разумных основах и условиях [33; 35]. Существование нормального долга является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических лиц. В эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных. Однако государственный долг может расти и в стагнирующей экономике, в которой спад производства в течение длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства являются монетарные каналы финансирования возрастающего государственного долга. 
Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга [36]. При этом возможно использование двух подходов: во – первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга выделяется ряд статей конъюнктурно – оперативного порядка); во – вторых, возможно использование укрупненных долговых статей, близких по своему функциональному назначению, и в этом случае преобладают, так называемые, институциональные признаки долговых статей.

Во всех применяемых классификациях государственного долга основным является деление его на внешний и внутренний государственный долг [32]. Как специфические виды государственного долга внутренний и внешний долги имеют существенные экономические и социальные различия:

- внешний долг, который, как правило, ассоциируется с долгом человека, задолжавшего другим людям (это долг нашей страны другим странам);

- внутренний долг, который гражданин  воспринимает как долг самим  себе.

Не смотря на эти, чисто психологические отличия, и внешний и внутренний вид долга представляют собой элементы объективной реальности общественных финансовых отношений. В соответствии с рекомендациями, предложенными Международным валютным фондом (МВФ) в качестве категории «внутреннего долга» предлагается рассматривать определенные обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты, то есть субъекты внутри собственного государства.

Соответственно, внешним долгом предлагается считает виды государственной задолженности перед нерезидентами, то есть перед зарубежными кредиторами.

На практике сам факт отнесения отдельных владельцев государственных долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет главное, определяющее значение для существующей, актуальной структуры государственного долга.

Применяемая на практике классификация государственного долга может быть дополнена рядом специальных классификационных схем, к которым относятся:

- классификация государственного  долга по типу кредитора (основного  держателя государственного долгового  обязательства);

- классификация государственного долга по типу долгового обязательства.

Предлагаемая нами классификация государственного долга по типу кредиторов играет особенно важную роль при проведении анализа влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов.

Так, например, при распространении сущности и содержания операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределение по категориям отдельных владельцев и спецификой государственного заимствования, и конкретными условиями функционирования банковско-кредитной системы государства ( то есть величиной спроса на банковские ссуды, величиной резервов коммерческих банков, структурой портфеля государственных ценных бумаг и т.д.).

Предлагаемая классификация государственного долга по типу кредиторов может иметь следующий вид:

- внутренний государственный долг (то есть долг органам денежно-кредитного  регулирования, различным коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, другим финансовым учреждениям);

- внешний государственный долг (то есть долг различным международным организациям, государственным органам управления зарубежных стран, прочая внешняя задолженность, включая различные банковские ссуды и авансы, кредиты различных поставщиков).

Предлагаемая классификация государственного долга по типу государственного долгового обязательства имеет важное аналитическое и практическое значение, так как позволяет выявить конкретные типы долговых активов и характеризует типы активов, которым располагают кредиторы:

- внутренний государственный долг (долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям);

- внешний государственный долг (аналогично перечню статей внутреннего государственного долга).

В экономико-правовую категорию «государственный долг» включаются все признанные долги Российской Федерации. Задолженность, формирующая государственный долг, возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска различных видов долговых обязательств для оплаты принятых на себя долгов других экономических субъектов, «безденежного» выпуска долговых обязательств. Погашение накопленного государственного долга может происходить различными способами:

- различными денежными выплатами;

- в процессе обмена долгового  обязательства на налоговые освобождения;

- возможным отказом от уплаты;

- возможным аннулированием задолженности  кредиторов;

- перепринятием долговой задолженности  другим органом и др.

Государственный долг в соответствии с существующей методикой оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Государственный долг представляет собой определенной экономическое состояние (т.е. запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а ее изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).

Величина государственного долга в национальной части внешней задолженности в значительной мере зависит от динамики обменных курсов. Так, если в период между датами определения величины задолженности обменный курс валют изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга. Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный долг состоит из двух частей: