Направления совершенствования финансирования образования

- деятельность  общеобразовательных учреждений  носит не коммерческий характер, поэтому формирование отрицательного  финансового результата неизбежно.  Как правило, субвенции предполагают  финансирование конкретных статей  затрат, что может повлечь за  собой не только расходование  ресурсов в соответствии с  необходимостью, а исходя из объемов  выделенных средств. Например, экономию  фонда заработной платы можно  направить лишь на премии работникам, перераспределение на другие  статьи не возможно;

- в ходе  осуществления образовательной  деятельности общеобразовательные  школы расходуют свои средства  согласно установленной смете  доходов и расходов в соответствии  с бюджетной классификацией. Но, например, проведение ЕГЭ не может  оплачиваться непосредственно родителями, законодательно не закреплена  данная функция и за образовательным  учреждением. Поэтому можно сделать  вывод, что это может привести  к снижению оперативного реагирования  на постоянно меняющиеся условия  хозяйствования общеобразовательных  школ.

Важным  моментом при формировании системы  показателей для определения  эффективности деятельности является этап мониторинга, поскольку бюджетная  отчетность должна позволять прочно отслеживать достижение результата при выделенном финансировании и  оценивать эффективность действий органов управления по реализации планов и достижению результата. Для этой цели результаты деятельности учреждений должны быть заранее определены обществом  и являться предметом отчета органов  управления образованием перед законодательной  властью и перед населением. Для  еще более прозрачной процедуры  корректировки целей на будущий  бюджетный цикл необходимо создать  механизм обратной связи с потребителями  образовательных услуг. Поэтому  начинать разработку бюджета, направленного  на эффективное использование бюджетных  средств, следует с достижения общественного  определения стратегических целей  отрасли образования в части  образовательных учреждений на основе анализа эффективности их деятельности.

Для стран  с развитой рыночной экономикой бюджет образования составляет около 6% от ВВП. При этом система образования  развивается: готовит кадры для  экономики, подготавливает почву для  научной работы. Данный порог ( 6% ) можно назвать необходимым и достаточным уровнем для системы образования. При достижении данного порога можно рассуждать, насколько эффективно используются бюджетные средства. Но если порог не достигается, средств в образовании не хватает, возникает эффект «латания дыр», в этой ситуации достаточно сложно говорить об эффективности использования бюджетных средств.

3.3 Переход на подушевое финансирование общеобразовательных учреждений

Министерство  образования и науки России направило  в регионы документы, определяющие порядок введения нормативного подушевого финансирования. Максимум через 3 года принцип «средства следуют за учеником» вступит в полную силу, а региональные и муниципальные управления и самим школы, получат право влиять на систему оплаты труда работников образования.

На основе распространенных министерством методик  региональной и муниципальной администрацией будут подготовлены соответствующих  нормативные документы. Прежде всего, предстоит рассчитать норматив финансирования на одного учащегося в год, свойственный именно этому региону. При этом для  городских и сельских учреждений он рассчитывается отдельно. Отмечается, что предложенные методики - это  не единственный, а один из возможных  вариантов определения механизмов финансирования и системы оплаты труда.

Напомним, что по новой редакции Трудового  Кодекса РФ, вступившей в действие с 5 октября 2006 года, за субъектами РФ и  органами местного самоуправления предусмотрено  право регламентировать системы  оплаты труда работников государственных  и муниципальных учреждений. В  ряде регионов уже имеются наработки и опыт апробации подобных механизмов финансирования, оплаты и стимулирования труда работников образования. Эти механизмы не раз обсуждались на всероссийских совещаниях с представителями органов управления образованием и экспертами.

Переходный (адаптационный) период к подушевому финансированию должен быть пройден всеми регионами максимум в три года. В течение этого не допускается снижение фактически сложившегося финансирования школ, конечно, если школа сама не снижает объем оказываемых образовательных услуг. В этот период объем выделяемых школе средств будет рассчитываться на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента для каждого образовательного учреждения.

Положение признает фактически сложившееся неравенство  расходов школ на организацию учебного процесса. Поэтому для исключительных случаев допускается дополнительное финансирование. Например, поправочный  коэффициент повысят для школы, которая испытывает острую нехватку средств, но не может получить больше «подушевых» денег – нет возможности увеличить наполняемость классов, сократить дополнительные нагрузки, численности обслуживающего персонала и т.д.

По завершении переходного периода все образовательные  учреждения будут финансироваться  только по нормативному подушевому принципу - «средства следуют за учеником». Расчетные региональные нормативы определят регионы, учитывая статус (тип, вид, категории) образовательных учреждений и реализуемые образовательные в них программы.

В рамках, определяемых региональными и муниципальными нормативными актами, школам предоставляется  право самостоятельно:

определять  доли средств, выделяемых на материально-техническое  обеспечение образовательного процесса и на заработную плату работников учреждения;

решать  вопрос о соотношении базовой  и стимулирующей части фонда  оплаты труда, о надбавках и доплатах к должностным окладам;

устанавливать штатное расписание – определять состав и количество работников;

разрабатывать и утверждать школьный компонент  государственного образовательного стандарта  общего образования, образовательную  программу и учебный план.

По мнению составителей документа, предполагаемые механизмы финансирования и оплаты труда создадут условия для повышения  заработной платы работников и руководителей  образовательных учреждений, помогут  оптимизировать учебную нагрузку. Они  призваны стимулировать заинтересованность работников образования в предоставлению учащимся равных условий получения образования и должны положительно сказываясь на социальной ситуации.

Норматив  бюджетного финансирования в образовании  был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием  нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения  бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и  представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом  №122-ФЗ внесены изменения в Закон  РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование  федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122 -ФЗ от 22.08. 2004г.).

В связи  с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение  государственных гарантий прав граждан  на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер  субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в  части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных  учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные  материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08. 2004г.)

Органами  местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств  местных бюджетов, в первую очередь  нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный  уровень может принимать нормативы  расходов, осуществляемых за счет собственных  средств, которые выходят за рамки  « реализации основных общеобразовательных  программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств  на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как  субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями  в бюджетных средствах, достаточных  для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех  сумм, которые будут перечислены  муниципалитетам на выполнение этого  полномочия субъекта, но и порядок  расчета нормативов для осуществления  этого расходного обязательства.

Расчет  образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год  показал, что до тех пор, пока регионы  подушевые нормативы финансирования будут подменять средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции  рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние  значения бюджетных расходов на образование  по муниципалитетам, умноженные на число  учащихся. Порядок расчета образовательной  субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как  он ничем не отличается от порядка  расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные  субвенции регулируются в первую очередь законодательством о  межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся.

Именно  поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при  расчете образовательной субвенции  на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как  гарантированной финансовой нормы  выполнения образовательных стандартов.

С введением  норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении  финансовых средств. В то же время  повышение эффективности их использования  можно достичь только при сочетании  этих условий с расширением самостоятельности  в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно  из направлений правительственной  программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций  различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».