Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Введение

 

Переход к новым принципам федеративных отношений существенно повлияли на финансовые институты и межбюджетные отношения в Российской Федерации. Укрепление финансовых основ страны невозможно без совершенствования межбюджетных отношений, что связано с закреплением необходимых доходных и расходных полномочий, бюджетных прав и гарантий финансовой самостоятельности органов субъектов федерации и местного самоуправления. Обеспеченность финансовыми ресурсами напрямую зависит от межбюджетных отношений, которые в настоящее время устремлены на формирование социальной направленности всей действующей политики государства.

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете  и наличие значительных встречных  финансовых потоков между всеми  уровнями бюджетной системы, лишает возможности существующей экономической политики решать важные для населения проблемы. Налоговые доходы региональных и местных бюджетов не покрывают расходных потребностей местных бюджетов.

В условиях финансового  кризиса требуется рационализация распределения финансовых ресурсов в целях покрытия расходных потребностей местных бюджетов. Поэтому научное исследование, направленное на повышение эффективности межбюджетных отношений, имеющих социальную направленность, весьма актуально и своевременно.

Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации  вызывает сегодня повышенный интерес, обусловленный проводимыми в стране преобразованиями и социальными реформами.

Определению и развитии сущности понятия бюджета внесли свой вклад такие ученые как Ф. Нитти, Р. Стурм и т.д., а среди отечественных авторов можно выделить М. Боголепова, Г. Болдырева, Ф. Менькову, И. Озерова, В. Радионову.

Проблемы межбюджетных отношений исследовались и исследуются  целым рядом специалистов в этой области, это: Барский А., Давыдова Л., Дмитриев М., Золотарева А., Иванова Н., Игудин А., Козакова Л., Лавров А., Левин А., Мокрый В., Максимова И., Макаров И., Трунин И., Поляк Г. и т.д.

Изучению проблем налогообложения  и разграничения налоговых полномочий между уровнями власти, посвящены научные труды таких ученных, как Ю. Васильева, О. Горлова, В. Панскова, Л. Севрюковой, И. Тхамадакова, А. Шестова, С. Шаталова.

Целью дипломного исследования состоит в разработке научно-методических положений по созданию эффективных межбюджетных отношений путем разработки доходных источников и расходных полномочий бюджетов всех уровней.

Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения системы взаимосвязанных задач:

- раскрыть сущность  бюджета, бюджетной системы и  межбюджетных отношений, дать авторскую трактовку межбюджетных отношений;

- рассмотреть основные этапы развития межбюджетных отношений, выявить их основные проблемы и противоречия;

- выявить основные  проблемы межбюджетных отношений,  проанализировать организационно-правовые формы бюджетной и налоговой политики и определить основные пути их совершенствования;

- раскрыть принципы  разграничения доходных и расходных  полномочий между уровнями бюджетной системы, определить возможные варианты решения проблем доходных источников и расходных полномочий бюджетов всех уровней;

- проанализировать основные формы финансовой помощи субъектов РФ; разработать основные направления повышения социально-экономической эффективности межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе и предложить способы решения ряда проблем межбюджетных отношений.

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, Федеральные Законы, Указы Президента, Постановления Правительства, нормативно-правовые акты РФ, обеспечивающие правовое регулирование межбюджетных отношений.

Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в исследовании, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

 

Глава 1 Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

1.1 Анализ категориального аппарата бюджета, бюджетной системы и межбюджетных отношений

Бюджет - слово  английского происхождения, означающее «мешок». Когда палата общин в Англии в XVI-XVII вв. утверждала субсидию королю, то перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на сам документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, содержащий утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства¹.

Многосторонность бюджета обусловливается трудностями исследования государственного бюджетного устройства и установления самого понятия бюджета. Определение бюджета как росписи доходов и расходов являлось распространенным. Надо согласиться с И.Х. Озеровым, что бюджет - более широкое понятие и его нельзя сводить только к росписи. Роспись относится 6юджету так же, как и часть к общему. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собой финансовый план на данный период.

 Государственному бюджету теория предъявляет ряд требований: бюджет должен быть публичным, т.е. должен быть составлен таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры, за которыми всегда скрываются живые отношения. Ф. Нитти публичностью бюджета называет гласность и правдивость: «В бюджете должны быть указаны все доходы и все расходы без всяких бесполезных утаек, или таинственных определений»⁷.

Проблемам сущности бюджета уделяли внимание советские теоретики финансов 20-х гг.: М.И. Боголепов, И. Болдырев, Д.П. Боголепов и др. По мнению М.И. Боголепова «в области государственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы»³. Бюджет определяет границы собирания доходов государства и, что еще более важно, границы для производства всех расходов.

Для того чтобы  все цифры бюджета имели общеобязательную силу, необходимо придать ему силу закона. И с формальной стороны бюджет есть акт законодательной власти, есть утвержденный ею закон, или декрет. В этом заключается особенность бюджета»⁴.

Другие исследователи  вкладывали в понятие «бюджет» правовое содержание. Французский финансист Р. Стурм определял, что «государственный бюджет есть акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов». Определение бюджета, данное Ф. Нитти, содержит два признака, присущие бюджету, момент его исчисления (роспись доходов и расходов) и момент юридического действия (акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов).

Первый кто  отметил плановую природу бюджета, является немецкий финансист Шанц, который показал не только значение баланса (бюджета), но и дал картину самого бюджетного процесса. Тождественность бюджета и хозяйственного плана встречается у И.Х. Озерова, М.Д. Загряцкова, М.И. Митилино.

Содержание  понятия «бюджет» в российской научной литературе остается предметом дискуссий.

Профессор В.М. Родионова следующим образом  трактует бюджет: «Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории»⁵.

Таким образом, В.М. Родионова определяет бюджет как формирование и использование денежных отношений и как экономическую форму удовлетворения потребностей общества.

Авторы учебного пособия «Бюджетный процесс в Российской федерации» считают, что «системная оценка бюджета должна охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения; как фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня; как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов данного уровня»⁶ но они не рассматривают в отличие от Родионовой бюджет как самостоятельную экономическую категорию.

В Бюджетном  кодексе РФ бюджет определяется как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»⁷. Автор считает, что каждое из предложенных выше понятий «бюджет» заслуживает внимания, так как бюджет представляет собой сложное явление экономического, финансового и правового порядка.

Нам более  близко определение, данное А. Меньковой, которая под бюджетом понимает «план государственного хозяйства на предстоящий период, представляющий предположительное исчисление всех доходов и расходов государства. Бюджет определяет границы собирания доходов государства и, что еще более важно, границы для производства всех расходов».

Таким образом, исходя из сущности бюджета, бюджет выполняет следующие задачи:

Во-первых, это  перераспределение части ВВП, посредством образования доходной части бюджета и одновременно ее использование для текущих или капитальных расходов.

Во-вторых, это  регулирование и стимулирование экономики со стороны государства, посредством определения основных направлений потоков финансовых средств в различные отрасли экономики.

В-третьих, это финансовое обеспечение из бюджета реализации полномочий органов власти в области социальной сферы.

Все эти задачи приводят к необходимости построения бюджетной системы в условиях новой трансформировавшейся экономической и политической системы

С XIX века прослеживается история становления бюджетной системы России, в то время местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

По Конституции  РСФСР 1918 года, бюджетная система  включала в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. Государственный бюджет финансировал общегосударственные направления, местные бюджеты в свою очередь выделяли средства на хозяйственно-финансовые и культурно-просветительские нужды местного значения.

Большую роль в развитии бюджетной системы сыграла налоговая реформа 1930- 1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи таких как, налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

Главным новшеством налоговой реформы можно считать то, что в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных налогов, таких как, налог с оборота и др., их передача осуществлялась в виде процентных отчислений от государственных налогов, которые теперь стали закрепленными источниками для сбалансирования региональных бюджетов.

Стоит отметить, что самостоятельность местных бюджетов отсутствовала как в довоенные, так и в послевоенные годы, центральные органы власти полностью диктовали им свои решения, и доходы местных бюджетов формировались в основном за счет отчислений от общегосударственных доходов и налогов. Основным был налог с оборота. Длительное время данный налог обеспечивал существенную статью доходов республиканских бюджетов (до 20%), а также всего союзного бюджета, например если судить по данным годового отчета по доходам союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик за 1957 год, по Ростовской области, то можно увидеть что общая сумма, перечисленная областным бюджетом в союзный бюджет составляет 3 млрд. 182 млн. 292 тыс. 700 руб., из которых на долю налога с оборота приходится 2 млрд. 120 млн. 279 тыс. 370 руб., а это порядка 68% от общей суммы средств перечисленных областным бюджетом в союзный бюджет⁸.

С 1960-1989гг. можно  сказать, что важнейшую роль в доходной части местных бюджетов играл налог с оборота, в отдельные годы он достигал 70% от общей доходной части местных бюджетов⁹.

Для проведения разумной бюджетной политики важно правильное понимание бюджетной системы.

Бюджетный кодекс РФ (ст.6) определяет бюджетную систему  Российской Федерации как «основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов»¹⁰.

Ряд специалистов (М. В. Романовский, О. В. Врублевская) считают, что «бюджетная система – это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах»¹¹.