Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

• существенная ассиметрия налоговых потенциалов территорий не позволяют устанавливать единые нормативы для соответствующих типов муниципальных образований;
• отсутствие информации о доходном потенциале каждого из вновь создаваемых муниципальных образований, что ставит под вопрос качество формирования показателей межбюджетных отношений и бюджетов этих поселений;
• несбалансированность доходов и расходов в бюджетах многих вновь образуемых муниципальных образований;
• чрезмерно большое количество муниципальных образований;
• отсутствие отчетности о налогооблагаемой базе в разрезе муниципальных образований, также отсутствие необходимой информации для прогноза земельного налога, налога на имущества физических лиц, кадастровой стоимость земельных участков и так далее.

Пятый этап. С 2006 г. – по сегодняшний день. Важным шагом в повышении эффективности управления государственными и муниципальными финансами было принятие Правительством РФ Распоряжение от 03.04.2006 г. № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами на 2006-2008 гг.»

Целью данной Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти всех уровней по реализации полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы.

В 2006 году впервые были приняты и исполнены  бюджеты городских и сельских поселений, вновь образованных в рамках масштабной реформы местного самоуправления, что расширило возможности граждан участвовать в принятии решений по проблемам финансового обеспечения вопросов местного значения. Запланированные в местных бюджетах ассигнования были перевыполнены в результате существенного превышения доходов над ранее прогнозировавшимся их уровнем³⁴.

В 2007 году у  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований появилась возможность формирования и утверждения своих бюджетов на трехлетний период.

Для российской практики применение нового метода бюджетного планирования, позволяющего учитывать зависимости между многими различными структурообразующими факторами, потребовалось для решения уже давно назревших сложных проблем, связанных с низкой эффективностью расходов федерального бюджета, а так же громоздкостью и инерционностью опосредующей эти росходы.³⁵

По сути, на наш взгляд все основные положения Концепции не в полном объеме выполнены, хотя есть определенные результаты, которые послужат дальнейшему совершенствованию.

Проведенный нами анализ этапов межбюджетных отношений может способствовать поиску более тонких подходов к проблемам межбюджетных отношений и учет тех ошибок при реализации среднесрочного бюджетного планирования ориентированного на результат и последующего совершенствования государственного регулирования межбюджетных отношений.

Глава 2. Основные направления совершенствования финансового обеспечения межбюджетных отношений Российской Федерации

2.1 Проблемы межбюджетных отношений  и пути их реформирования на современном этапе

Система межбюджетных отношений между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  Федерации имеет важное социальное и экономическое значение для развития регионов и муниципалитетов государства. В бюджетной системе федеративного государства межбюджетные отношения регулируется в основном по двум каналам:

1) путем отчислений  от закрепленных налогов каждого  уровня бюджета и регулирующих  федеральных налогов (налоговыми  методами);

2) оказание финансовой помощи регионам в виде дотаций (трансфертов), субсидий и субвенций. Кроме того, федеральный бюджет осуществляет прямые расходы на финансирование учреждений федерального назначения, находящихся на территории субъектов Федерации, а также финансирует различные федеральные программы по линии министерств и ведомств в регионах. Эти методы регулирования межбюджетных отношений между звеньями бюджетной системы страны постоянно совершенствуются, но процесс остается все еще незавершенным.

На данный момент, можно выделить несколько  основных проблем межбюджетных отношений в РФ:

• дисбаланс бюджетной системы России, поскольку передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности должным образом не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой;
• диспропорция бюджетной системы основными факторами, которого являются дотационность территориальных бюджетов, многоканальность предоставления централизованной финансовой помощи и неравномерность распределения налогового потенциала;
• финансирование из бюджета соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, на котором непосредственно идет его реализация;
• уровень собственных доходов и их доля в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах сокращается, что заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему;
• единый норматив отчислений от закрепленных налогов не полностью учитывает особенности каждого региона (численность населения, географическое расположение, уровень безработицы, уровень развития экономического и социального потенциала и т.д.).

Уровень доходов территориальных бюджетов находится в прямой зависимости от федерального бюджета, направленного на централизацию финансовых ресурсов на федеральном уровне. Особенностью доходной части субфедеральных бюджетов является низкая доля собственных доходов, а также высокая доля закрепленных налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета.

Подтверждению централизации основных налоговых  поступлений можем сказать, что с 1 января 2001 г. регионы лишились доли отчислений по налогу на добавленную стоимость, и налог стал в полном объеме передаваться в федеральный бюджет.

Муниципальные бюджеты лишились такого важного налога, как налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, который в отдельных муниципальных образованиях достигал достаточно высоких отчислений от всех налоговых поступлений в бюджет.

Акцизы на табачные изделия в полном объеме были переданы в федеральный бюджет, был отменен налог с продаж.

Федеральным законом была отменена муниципальная  доля налога на прибыль (2%) и уменьшен норматив НДПИ, зачисляемый в территориальный бюджет, с 14% до 5%, что послужило причиной исключения из доходных источников местных бюджетов НДПИ и т.д.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ не разделяются  понятия дотаций и отчислений по дополнительным нормативам от соответствующих налогов в те или другие уровни бюджетной системы, которые относятся к налоговым доходам. Поскольку такие отчисления активно влияют на снижение дотационности территориальных бюджетов, такая позиция на наш взгляд представляется неправомерной.

Также представляется спорным тот факт, что в Бюджетном кодексе к межбюджетным трансфертам отнесены и бюджетные кредиты, так как они не являются перечислениями на безвозмездной и безвозвратной основе в бюджеты другого уровня, и они не включаются в доходы бюджета, а отнесены к источникам покрытия его дефицита.

В соответствии с поправками в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, происходит дальнейшее сужение границ самостоятельности  территориальных бюджетов, региональные и местные бюджеты вместо вертикального выравнивания доходов получают финансовую помощь, размеры которой определяются федеральными органами власти и имеют в последнее время тренд к увеличению.

По мнению ученых по проблемам межбюджетных отношений, таких как А. М. Бабич и А.Г. Игудин, система межбюджетных отношений не способствует повышению стимулов у региональных и местных властей к обеспечению управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности. При этом подавляющее большинство регионов не может гарантированно прогнозировать поступления в бюджет.

Затрудняет  создание одновременно и справедливой, и эффективной системы межбюджетных отношений, в которой существует сложная структура государственного и муниципального управления и значительное разнообразия территорий по национальному составу, обеспеченности ресурсами, степени экономического развития, погодно-климатических условий и географического расположения. Приведем несколько примеров существующих дисбалансов: большинство промышленных предприятий Российской Федерации расположены в европейской части страны: в Москве, Санкт- Петербурге, в Поволжье и на Урале, а значительная часть природных ресурсов и основная часть нефтяных запасов находятся в Сибири. В Тюменской области, на территории которой проживает примерно 2% населения страны, добывается почти две трети российской нефти³⁶.

В свою очередь Богов Х.М. основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации представляет следующие моменты:

• уровень экономического развития регионов;
• степень их обеспеченности природными ресурсами;
• различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал;
• неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов³⁷.

Принцип равенства регионов носит формальный характер и не оправдывает себя на практике. В связи с этим нами обоснованы, рекомендации изменения существующей системы межбюджетных отношений, которые должны отвечать следующим принципам: стимулировать регионы в наращивании собственного налогового и неналогового потенциала и выйти на уровень самодостаточности; способствовать сокращению встречных финансовых потоков; обеспечить максимально возможное выравнивание социально-экономического развития регионов.

Для реализации этой системы в практическом плане, можно выделить два направления совершенствования межбюджетных отношений, которые заключаются в следующем:

1) необходимо  перечисление фиксированного объема  доходов в федеральный бюджет для каждого региона на 5 лет с индексацией на изменение цен, что в свою очередь послужит стимулированию регионов наращивать налоговый потенциал, ибо дополнительно изысканные средства будут оставаться в регионах.

2) выстраивание  межбюджетных отношений с группами  регионов с помощью их группировки по нормативам регулирования доходов и что группировка регионов не должна основываться на одном обобщающем показателе, а должно оцениваться по интегральному критерию, отражающему совокупность наиболее значимых социально-экономических, климатических, географических, этнических, экологических и других характеристик.

Для более ощутимых результатов  можно рассмотреть вопрос о создании в высокодотационных регионах со слабым производственным потенциалом свободных экономических зон, тем самым, привлекая в эти регионы долгосрочные инвестиции, которые послужат дальнейшему стратегическому развитию регионов и муниципалитетов, так же послужат решению проблем самообеспеченности регионов и увеличению доходных отчислений в региональные и местные бюджеты.

Проводимое в настоящее  время выравнивание территориальных бюджетов производится во многих случаях с помощью дотаций и взаимных расчетов, тогда как эти территории имеют достаточный налоговый потенциал, который может исключать необходимость в дотациях или субвенциях, при соответствующем изменении нормативов налоговых отчислений, которые должны способствовать упорядочению межбюджетных отношений.

Ключевым  направлением совершенствования межбюджетных отношений становится предоставление органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами. Одной из основных проблем местных бюджетов является недостаточная налоговая базы для покрытия минимально необходимых расходных потребностей.

Основными целями развития межбюджетных отношений являются:

- повышение  уровня жизни, обеспечение социальной  защищенности и равного доступа населения к общественным услугам;

- обеспечение экономического развития при оптимальном использовании ресурсного, экономического, финансового и налогового потенциала каждого региона и страны в целом;

- упрочнение государственного устройства и территориальной целостности страны.

Необходимость создания новой правовой, политической и экономической основы межбюджетных отношений обусловлена недостатками используемой сегодня системы межбюджетных отношений, при которой все субъекты РФ превращены в получателей межбюджетных трансфертов, велики транзитные потоки средств, а реальное перераспределение финансовых ресурсов в территориальном разрезе не обходится без субъективного вмешательства представителей власти вышестоящего уровня.

Поскольку региональные и местные бюджеты формируются в основном за счет федеральных налогов и трансфертов, то подотчетность региональных и местных властей перед населением практически отсутствует.

Одна из широко обсуждаемых в настоящее время в России тем - изменение методов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. На наш взгляд финансовая помощь должна оказываться особо слабым субъектам при усилении финансового контроля над ними, а основные средства должны идти на поддержку точек роста и проектов развития.