Принципы бюджетного устройства в унитарных и федеративных государствах

Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать  идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось  множество бюджетных систем, заметно  различающихся между собой и  часто противоречащих оптимальной  теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

Целесообразно согласиться  с мнением В.С. Назарова, что федеративная форма государственного устройства или, как минимум, делегирование  полномочий национального правительства  субнациональным и/или местным  органам власти становятся все более  востребованными в различных  регионах мира, что можно объяснить  следующими причинами:

Децентрализация позволяет  оптимизировать вертикальную структуру  общественного сектора, передать фискальные полномочия и обязательства по предоставлению общественных благ на уровень, обладающий наибольшими возможностями для  их исполнения.

Местные власти имеют больше информации о местных условиях и  предпочтениях, чем национальное правительство, а значит, принимают лучшее решение. Позднее была сформулирована теорема  о децентрализации: при отсутствии экстерналий и экономии на масштабе децентрализация бюджетных решений  всегда предпочтительнее или, по крайней  мере, эквивалентна централизации. Чем  больше отличаются между собой предпочтения населения отдельных территорий и чем менее способны центральные  власти по сравнению с региональными выявить приоритеты населения в области финансовой политики, тем больший выигрыш можно получить от децентрализации.

Фискальная децентрализация  приводит к возникновению конкуренции  между субнациональными образованиями. Такая конкуренция приводит к  оптимальному распределению ресурсов: потребители-избиратели получают возможность  выбирать тот регион, который предложит  им оптимальный набор общественных благ за наименьшую плату в виде налогов.

Фискальный федерализм при  соблюдении определенных условий создает  ситуацию, когда уровни государственной  власти взаимно ограничивают друг друга  по поводу вмешательства в функционирование рыночной экономики. Ни один из уровней  власти при грамотном распределении  полномочий не обладает монополией по регулированию экономики.

Но степень федерализации  экономически развитых государств не достигла больших размахов, это связано  с тем, что бюджетная децентрализация  имеет свои издержки:

Децентрализация полномочий приводит к межрегиональной дифференциации чистых фискальных выгод – разницы  между объёмом получаемых выгод  от предоставления субнациональных  общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей. Такая дифференциация создает стимулы для перемещения  фирм и людей, а также приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости.

Для высокой степени децентрализации  характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего со стремлением субнациональных  властей к достижению собственных  целей за счёт других регионов (например, недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и  т.д.).

Для федеративного государства  характерны также и вертикальные фискальные внешние эффекты, состоящие  в стремлении субнациональных властей  к переложению налогового и расходного бремени на национальные власти [23,с121].

Английскими специалистами  Г.Хьюзом и С.Смитом произведена  группировка стран ОЭСР (за исключением  стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию  межбюджетных отношений, особенности  исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей  центральных и субнациональных  властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В  первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два  унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли  страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные  и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных  стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется  относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые  полномочия, вторая - особенно высокой  долей участия нецентральных  властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

В самом общем виде можно  выделить два типа моделей – децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

Из трех главных функций  государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального  дохода и производства государственных  товаров и услуг (обычно последняя  называется функцией распределения  ресурсов) - первые две чаще всего (в  крайнем случае - полностью) относятся  к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится  между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что  в целом соответствует оптимальной  теоретической модели бюджетного федерализма.

Наделение полномочий по налогообложению  разных уровней власти происходит в  соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических  лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные  бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

Признается высокая степень  финансовой независимости и самостоятельности  региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной  деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности  по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности  регионов служит предоставление им права  совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить  любые налоги, кроме тех, которые  могут нарушать межрегиональную  и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом  путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме  прямых трансфертов нуждающимся  категориям населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант  бюджетного федерализма. Более широкое  распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная  модель бюджетного федерализма, для  которой характерны:

- сравнительно более широкое  участие региональных властей  в перераспределении национального  дохода и макроэкономической  стабилизации, что ведет к более  тесному бюджетному сотрудничеству  региональных и центральных государственных  структур;

- повышение роли региональных  властей в системе распределения  налоговых доходов, в том числе  и национальных;

- активная политика горизонтального  бюджетного выравнивания, повышенная  ответственность центра за состояние  региональных государственных финансов, уровень социально-экономического  развития территорий, что ведет  к усилению контроля со стороны  центра и некоторому ограничению  самостоятельности региональных  властей. В крайнем случае, это  может выражаться в высокой  степени централизации управления  и превращении региональных властей  фактически в агентов центральных  структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские  государства и, прежде всего скандинавские  страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного  федерализма. Доминирование принципов  конкуренции или кооперации в  построении федеративных отношений  зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать в войнах, обустраивать страну после войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную  модель федерализма, тогда как для  обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики  в организации общественного  сектора, проведения масштабных институциональных  реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

В 90-х годах сформировалась теория «федерализма, сохраняющего рынок» («market-preserving federalism»), согласно которой  эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста является оптимальная  децентрализация бюджетной системы  может послужить

По мнению В.С. Назарова ссновными  параметрами названной модели являются:

1. Региональная автономия.  Региональным властям принадлежит  приоритетное по сравнению с  федеральным центром право регулирования  региональной экономики. Кроме  того, региональные власти имеют  достаточно доходных источников  для исполнения своих расходных  обязательств.

2. Общенациональный рынок.  Федерация имеет достаточно полномочий, чтобы создать и поддерживать  единый национальный рынок товаров  и услуг. Единство общенационального  рынка подразумевает отсутствие  барьеров по перемещению капитала  и трудовых ресурсов между  регионами, отсутствие внутренних  торговых барьеров, использование  одной валюты во всех регионах.

Иногда понятие «общий рынок» имеет расширительное толкование, предусматривающее помимо выше перечисленных  черт еще и некоторую унификацию налогообложения и процентных ставок.

3. Жесткие бюджетные ограничения.  Федеральный центр не должен  создавать у регионов иллюзий,  что в случае их непродуманной  финансовой политики им гарантирована  помощь за счет федерального  бюджета. На федеральном уровне  устанавливаются ограничения для  субнациональных заимствований  и/или разрабатывается процедура  банкротства региональных властей.

4. Институционализация полномочий. Разделение полномочий между  уровнями государственной власти  четко закрепляется в Конституции  или в иных нормативно-правовых  актах, одностороннее изменение  которых невозможно ни со стороны  федерального центра, ни со стороны  регионов [23, с.121].

1.3 Принципы бюджетного  устройства в федеративных и  унитарных государствах

Термин «федерация» происходит от латинского слова «foederare» –  объединять, укреплять союзом. В  отличие от унитарного государства, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства-члены или государственные  образования. В результате этого  получается многоуровневая структура  с автономными уровнями (относительно независимыми), где обязательно присутствует иерархия органов управления.

Согласно главе 5 Бюджетного кодекса Российской федерации бюджетная  система Российской Федерации основана на принципах:

1. Принцип единства бюджетной  системы Российской Федерации  означает единство бюджетного  законодательства Российской Федерации,  принципов организации и функционирования  бюджетной системы Российской  Федерации, форм бюджетной документации  и бюджетной отчетности, бюджетной  классификации бюджетной системы  Российской Федерации, санкций  за нарушение бюджетного законодательства  Российской Федерации, единый  порядок установления и исполнения  расходных обязательств, формирования  доходов и осуществления расходов  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации, ведения бюджетного  учета и составления бюджетной  отчетности бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации  и бюджетных учреждений, единство  порядка исполнения судебных  актов по обращению взыскания  на средства бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации.

2. Принцип разграничения  доходов, расходов и источников  финансирования дефицитов бюджетов  между бюджетами бюджетной системы  Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной  власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством  Российской Федерации финансовые и  иные обязательства по обеспечению  выполнения своих полномочий.