Важной вехой в дискуссии по
поводу дотационности российских регионов
являются работы А.Б.Гусева и М.А.Шилова.
Данные авторы исходят из того, что одним
из самых сильных налоговых инструментов,
способствующих дотационности регионов,
служит налог на добавленную стоимость
(НДС) и сложившийся порядок его уплаты.
Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный
бюджет предприятиями регионов, представляет
собой налог на спрос в субъекте федерации.
При этом к самому спросу в регионе федеральный
центр может не иметь никакого отношения.
Базовая ставка НДС составляет 18%, а это,
по мнению А.Б.Гусева и М.А. Шилова, означает,
что 18% объема валового регионального
продукта (ВРП) субъектов РФ ежегодно уходит
в федеральный бюджет. В настоящее время
в соответствии с действующим законодательством
налоговые платежи по НДС зачисляются
в федеральный бюджет в полном объеме;
никакого расщепления НДС в пользу регионов
не предусмотрено. [4]
В рамках такой логики 100-процентное
зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя
считать экономически безупречным. Для
регионов федеральная власть выступает
в роли администрации, обеспечивающей
институциональное функционирование
экономики страны. Безусловно, услуги
федерального центра должны быть оплачены,
но по иным ставкам. Например, в США налог
с продаж (как некий аналог российского
НДС) является налогом штата, и доходы
от этого налога полностью зачисляются
в бюджет штата. Аналогичная политика
характерна и для Австралии. В Германии,
которая по административно-территориальному
устройству является федерацией, поступления
налога на добавленную стоимость распределяются
практически поровну между федеральным
бюджетом и бюджетами земель: 50,5% -- в федеральный
бюджет, 49,5% -- в бюджеты земель. Похожая
фискальная политика проводится и Австрией.
В Канаде некоторые регионы получают НДС,
а некоторые -- налог с продаж. Таким образом,
международный опыт показывает, что НДС
и его аналоги, как правило, «работают»
все-таки в пользу региональных, а не федеральных
бюджетов. В России этот принцип нарушен,
что и позволяет говорить о неоптимальности
сложившейся конфигурации межбюджетных
отношений.
Итак, генеральная линия по
реформированию системы межбюджетных
отношений должна состоять в возврате
к германской модели бюджетного федерализма,
учитывающей самостоятельное значение
регионального уровня финансовой системы
страны. Надо проводить политику «расщепления»
НДС в пользу региональных бюджетов, ибо
это приведет к заметному оздоровлению
российской экономики.
Глава 2. Проблемы
и перспективы развития бюджетного федерализма
2.1 Основные проблемы
бюджетного федерализма в России
В области бюджетного федерализма
в настоящее время существует множество крупных правовых
проблем. К числу таковых следует отнести
и конституционно-правовые проблемы российского
бюджетного федерализма, насущная необходимость
комплексного изучения которых особенно
усилилась в последние годы.
Отсутствуют базовые законы
в сфере федерализма. Этот пробел восполняют
внутригосударственные договоры и соглашения,
способствующие конкретизации общих принципов
и направлений государственной, региональной
и национальной политики. Заключено 42
договора с органами власти 46 субъектов
РФ и более 250 соглашений.
Представляется, что для правового обеспечения
бюджетного федерализма в России необходимо:
а) четко разграничить в законодательстве
расходы за каждым звеном бюджетной системы
РФ; б) закрепить в законодательстве собственные
достаточные источники доходов для субъектов
РФ, а также установить общефедеральные
источники доходов; в) определить принципы
построения бюджетных отношений между
Федерацией и субъектами РФ и закрепить
их формы. [4]
Самым важным недостатком современной
модели бюджетного федерализма в России
является то, что федерализм имеет отношение больше
к федеральному правительству, чем к эффективным
экономическим и финансовым отношениям
между федеральным правительством и органами
власти субъектов Федерации.
Продолжающаяся модернизация
бухгалтерского учета и отчетности повышает
открытость российской системы бюджетного
федерализма, но еще больше централизует
ее. На практике это позволяет правительствам
более высокого уровня осуществлять надзор
и контроль за местными финансами, однако
не облегчает доступ населения и инвесторов
к региональной и местной информации финансового
характера и не способствует росту финансовой
ответственности региональных и местных
органов власти.
Бухгалтерские отделы большинства местных и
региональных органов власти загружены
ненужной бюрократической отчетностью
и имеют раздутый штат сотрудников по сравнению
с бухгалтериями в более развитых европейских
странах. Наиболее действенным стимулом
финансовой открытости в России продолжают
оставаться федеральный надзор и контроль
вместо усиления подотчетности или более
автономного руководства на региональном
и местном уровнях. Федеральные и региональные
казначейства часто злоупотребляют властью
и играют роль «финансовой полиции» для
бюджетных организаций на региональном
и местном уровнях. Вместо того, чтобы
просто выполнять функции расчетно-кассового
обслуживания и предоставлять услуги
по управлению ликвидностью для бюджетных
организаций, казначейства иногда принимают
на себя такую важную функцию региональных
и местных правительств, как контроль
над эффективностью бюджетных расходов,
потребности в закупках, и влияют на принятие
других региональных и местных деловых
решений. Предложенные поправки к Бюджетному
кодексу требуют, чтобы все расчетные
операции региональных бюджетов совершались
через федеральное казначейство.[8]
Популистские финансовые кампании,
организованные федеральным правительством,
такие как массовые выплаты задолженностей
по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют
рамки политического федерализма. Это
также ложится огромным дополнительным
бременем на плечи региональных и местных
органов власти и ограничивает их финансовую
гибкость. Не делегирование ответственности
и управленческой подотчетности, а традиционная
зависимость от указаний сверху продолжает
преобладать на более низких (в особенности
на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный,
быстрый рост демократии снизу тормозится
забюрократизированными местными органами
власти и иерархической политической
культурой. Делегирование государственных
полномочий местным органам власти обусловлено
федеральными законами и не может оспариваться
или отвергаться муниципалитетами. Формула,
в соответствии с которой местные органы
власти получают компенсацию за исполнение
государственных полномочий, также не
может быть оспорена.[2]
Весьма актуальной остается
и проблема формирования и управления бюджетами
муниципальных образований. Без расширения
прав местного самоуправления по вопросам
как доходных, так и расходных полномочий
бюджета принципы местного самоуправления,
закрепленные в Конституции, останутся
попросту декларированными. Местные бюджеты,
при их продекларированной самостоятельности,
фактически формируются субъектами Федерации.
Собственные доходы составляют незначительную
долю в общем объеме доходов местных бюджетов.
Недостатком местных бюджетов является
низкий уровень собственных доходов по
сравнению с отчислениями от регулирующих
налогов.
Принят ряд федеральных законов и
более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих
отношения в сфере местного самоуправления.
Кроме того, наблюдается процесс принятия
законов, связанных с передачей органам
местного самоуправления исполнения ряда
государственных полномочий без их правовой
увязки с федеральным законодательством.
Бюджетному федерализму в России
для дальнейшего развития и эффективного
действия не хватает Конституционного
закрепления. Существующие пробелы в Конституции,
касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного
процесса, бюджетного выравнивания и других,
порождают проблемы в текущем законодательстве
(коллизию норм, например). Неопределенность
содержания законодательного регулирования,
допускает возможность неограниченного
усмотрения в процессе правоприменения
и ведет к произволу, а значит - к нарушению
принципов равенства и верховенства закона.
Взаимодействие между федеральным и региональными
бюджетами проявляется в полной мере через механизм
предоставления межбюджетных трансфертов.
В интересах федерального центра разработать
и довести до регионов рекомендации по
программам бюджетного оздоровления,
следование которым будет важнейшим условием
выделения финансовой помощи. Оздоровлению
региональных бюджетов будет способствовать
упорядочение бюджетного процесса в регионах:
обеспечение «прозрачности» статей бюджета,
их соответствие федеральной бюджетной
классификации, консолидация в бюджет
региональных внебюджетных фондов, казначейское
исполнение бюджетов.
Выход из этой ситуации видится в реальной
децентрализации бюджетной системы, четком
разграничении налогово-бюджетных полномочий
и ответственности между федеральными,
региональными и местными органами власти.
[5]
В существующей на данный момент в России
системе бюджетного федерализма нарушаются
большинство необходимых условий ее эффективного
функционирования:
1. Нечеткая иерархия. Существующая система
характеризуется недостаточно четким
разграничением полномочий и ответственности
между различными уровнями власти и неясностями
относительно процедуры формирования
местных органов власти.
Значительная часть государственной
деятельности, включая всю социальную
и экономическую политику, находится в сфере совместного
ведения различных уровней власти без четкого разграничения
обязанностей и полномочий каждого из
уровней, а некоторые области деятельности,
находящиеся в сфере ведения субнациональных
властей, воспринимаются населением и
представителями этих властей как находящиеся
в ведении федеральных органов власти.
В результате нарушается принцип четкого
разделения полномочий и ответственности
между различными уровнями власти.
Существующее законодательство практически не
ограничивает размеры населенного пункта,
на территории которого образуется муниципалитет.
В результате в некоторых регионах произошло
формирование местного самоуправления
по поселенческому типу, когда муниципалитеты
формируются не только в границах районов
и крупных городов, но и в границах сельских
советов, состоящих из нескольких сельских
поселений. Это приводит к возникновению
огромного количества муниципальных образований
(в Оренбургской области их число доходит
до 578), а также к их значительной неоднородности
по размеру и населению. В результате большинство
местных органов власти оказываются практически
не в состоянии осуществлять самостоятельную
политику, и региональным органам власти
приходится формировать промежуточные
уровни власти и брать на себя часть полномочий
местных властей.
2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные
и местные власти по закону имеют достаточно
ограниченные возможности по проведению
самостоятельной экономической политики.
Практически полное отсутствие самостоятельности
при определении уровня налогообложения
и налоговой базы на подведомственной
им территории лишает субнациональные
власти возможности использовать фискальные
методы воздействия на экономику. В их
руках остаются лишь возможности по формированию
законодательной среды, выделению субсидий,
развитию местной инфраструктуры. В результате,
как регионы, так и местные власти используют
многочисленные неформальные методы проведения
фискальной политики.
К числу неформальных методов проведения
фискальной политики относятся использование
денежных суррогатов, внебюджетных фондов,
преднамеренных процедур банкротства,
заключение сделок с предприятиями, влияние
на фискальные органы, осуществляющие
сбор налогов.
- Денежные суррогаты (векселя, зачеты,
неплатежи, гарантии) позволяют решать
проблему нехватки денежных средств, устанавливать
прямой контроль над распределением ресурсов
через выстраивание бартерных цепочек,
понижать прозрачность финансовой деятельности,
заключать индивидуальные налоговые договоренности
с предприятиями.
- Средства во внебюджетные фонды поступают
в виде «добровольных» пожертвований со
стороны предприятий. Особенно сильно
страдают от подобных поборов представители
малого бизнеса. Такие методы воздействия
на предприятия, как контроль над лицензированием
и сертифицированием, проведением всевозможных
административных инспекций, предоставлением
коммунальных услуг, контроль над правоохранительными
органами, могут использоваться региональными
и местными властями для извлечения ренты,
в частности, для принуждения к уплате
взносов во внебюджетные фонды.
- Установление контроля над судами
позволяет региональным властям осуществлять
процедуры преднамеренного банкротства,
которые становятся мощным оружием в их
руках. Так, например, вступая в сговор
с менеджерами предприятий, они могут
инициировать процедуру банкротства с
целью защиты предприятия от представителей
федеральных властей и внешних инвесторов.
- Возможности по заключению индивидуальных
налоговых договоренностей позволяют вступать
в сделки с предприятиями, в соответствии
с которыми органы власти предоставляют предприятиям
явные и скрытые налоговые льготы взамен
на предоставление таких услуг как строительство
жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство
территории и т.д. Кроме того, большинство
крупных промышленных предприятий продолжает
финансировать такие унаследованные от
советских времен объекты социальной
инфраструктуры как больницы, детские
сады, жилье.
- Влияние региональных властей на фискальные
органы приводит к тому, что они уделяют значительно
больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в
региональные бюджеты, в ущерб другим
видам налогов.
3. Отсутствие единого рынка. На данный
момент единого экономического пространства
не существует как из-за наличия административных
барьеров на пути перемещения товаров,
так и из-за крайне низкой мобильности
труда и капитала. Особенно остро стоит
вопрос о наличии барьеров для перетока
факторов производства, так как это препятствует
перемещению ресурсов из регионов и секторов
производств, где они используются менее
эффективно, в те регионы и сектора производства,
где они будут использоваться более эффективно,
что, в свою очередь, тормозит развитие
экономики в целом и способствует сохранению
межрегионального неравенства. Многие
регионы (например, Татарстан и Краснодарский
край) стараются сделать свою экономику
как можно менее зависимой от соседей,
не используя свои сравнительные преимущества.