Бюджетный федерализм в России, проблемы и перспективы

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

Таким образом, бюджетный федерализм - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

1.2 Сущность межбюджетных отношений на современном этапе

Показатели и критерии, по которым оценивается деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, бывают очень разные. Например, результативность, эффективность расходования бюджетных средств, оценка населением результатов деятельности властей и т.д. Аналитики проводят свою оценку, присваивают рейтинги для того, чтобы ответить на достаточно простой узкий вопрос: какова вероятность своевременного и полного погашения регионами долговых обязательств? Ответственность регионов и муниципалитетов гораздо шире. Работа региональных администраций не сводится лишь к отслеживанию и своевременному погашению своих долговых обязательств. Правительство внимательно следит за состоянием региональных бюджетов и в том числе на основе этого принимаются решения о выделении денег, которые сейчас эту ситуацию исправляют и улучшают. Если посмотреть на систему в целом, можно увидеть, что объем межбюджетной помощи, предоставленной из федерального бюджета региональным и местным в 2009 году по сравнению 2008 годом очень значительно увеличился. В ряде случаев это позволило избежать разбалансированности бюджетов, в некоторых случаях очень помогло справиться с погашением долговых обязательств. Конечно, позитивно сказалось на то, что происходит с межбюджетными отношениями в РФ. [7]

Доходы за 2013 год в целом всех бюджетов субъектов РФ муниципальных образований росли значительно быстрее, чем расходы. То есть на первый взгляд ситуация улучшается очень быстро. Так, на 16% выросли доходы по сравнению с 2012 года и лишь на 5% расходы.[1] То есть вроде бы как все очень быстро улучшается. Но, к сожалению, здесь много оговорок. Действительно, правда, что росли доходы и 16% - это очень много. Гораздо выше, чем уровень инфляции. Но за счет чего они росли? Принципиально структура доходов региональных и местных бюджетов следующая: достаточно много приходится на подоходный налог с физических лиц, чуть больше 25%; около 25% приходится на межбюджетные перечисления разного вида; около 25% приходится на налог на прибыль и все прочие виды доходов (продажа имущества и т.п.). Этот рост поступлений в бюджеты в 2013 году был обеспечен лишь одним источником - это налог на прибыль. Этот налог, который очень резко упал в 2012 году по сравнению с 2011, сейчас начал опять очень быстро расти. На 60% по сравнению с тем же периодом 2012 года выросли поступления по этому налогу. Получается, что этот источник доходов очень волантильный. Он может быстро расти и быстро снижаться. Предсказуемость не очень высокая. Объем поступлений зависит от экономической коньюктуры, от спроса на сырьевые товары

Вроде бы расходы растут очень умеренно. Целиком все расходы выросли только на 5%. Но здесь важна структура. Так вот, расходы на заработную плату, наименее гибкая часть, потому что их снижать сложнее, чем любые другие. Они выросли медленнее конечно, чем в 2012 году, но на 10%. Вроде бы немного. В 2012 году за тот же период они выросли на 19%. Хотя год был кризисный, и всем было ясно, что доходы будут меньше. Может быть с некоторым опозданием, но региональные администрации реагируют на кризисные условия, понимая, что нельзя настолько быстро наращивать эту часть расходов. Но при этом другие компоненты по доходам росли еще медленнее. Поступления по НДФЛ выросли на 7%, межбюджетные перечисления на 2%. Ожидалось к концу года, что рост по межбюджетным перечислениям не будет очень быстрым. Потому что первоначально в варианте федерального бюджета было предусмотрено снижение общего объема межбюджетных перечислений в региональные бюджеты на 2013г. по сравнению с 2012 г., так как 2012 год был наиболее сложным с точки зрения кризиса. Тенденция достаточно опасная, так как налог на прибыль может и вырасти, может и упасть. Источники поступления более предсказуемые и стабильные растут медленнее, чем наиболее негибкая часть расходов. Расходы на заработную плату растут все равно быстрее, чем те же поступления по подоходному налогу. В случае, если кризисная ситуация в экономике повторится, если сокращение поступлений налога на прибыль будет на столько же глубоким, как и в 2012 году, то ситуация с балансами между доходами и расходами может оказаться еще хуже. Но не у всех и не везде. Поэтому обсуждается, как сложилось исполнение бюджетов в целом. Понятно, что в разных регионах проводили разную политику.

В рамках российского законодательства очень мало гибкости у регионов, у муниципалитетов по доходной части бюджетов. Большинство налогов устанавливается на федеральном уровне и база, и ставка. Межбюджетные перечисления составляют почти четверть от всех поступлений в региональные и местные бюджеты, и определяются федерацией. Очень мало, что можно по-настоящему сделать с доходной базой. Но есть и другие механизмы. Один механизм был недавно институционализирован и на федеральном уровне были проведены соответствующие изменения в законодательстве. Пока еще на очень раннем этапе находится воплощение этого механизма. Он не новый и неоднократно наблюдался в международном опыте. Например, можно посмотреть на канадские регионы. Очень многие из них точно также зависят от одной отрасли. Чаще всего от нефтедобычи. Волантильную отрасль предсказать очень сложно, практически невозможно. Что делается? В хороший год создают резервы - некие аналоги резервных фондов. Накапливают деньги для того, чтобы в плохие годы их можно было истратить. Этим занималось федеральное правительство. Наконец-то законодательством, бюджетным кодексом предусмотрена возможность это делать и для регионов. И постепенно регионы начинают осуществлять такую программу. Это сложный процесс, на данном этапе еще не ясны механизмы. Например, вологодская область пыталась это делать несколько лет назад, но, к сожалению, из-за неразвитости законодательства осуществление было затруднено. Теперь такой механизм появился и наверное, регионам, которые будут эффективно подходить к этой проблеме волатильности доходной базы, буде намного легче. Они смогут при наличии желания создавать резервы на случай ухудшения коньюктуры. Механизм появился в начале 2013 года и реализация этой возможности уже происходит в Ханты-Мансийском округе, где добывается больше половины российской нефти. Уже в начале 2014 года в бюджете округа 5 млрд. рублей обозначены как на «черный день».

Аналитики составляют рейтинги субъектов РФ. По исследованиям 2013 года Московская, Иркутская и Томская области находятся среди тех немногих, кто за последние 2 года смогли улучшить соотношение между доходами и расходами бюджета. У той же Московской и Иркутской областей доходы росли медленнее, чем по России в среднем для бюджета. Но при этом по своим финансовым показателям они большинство регионов смогли бы обойти. Что произошло? Они смогли сдерживать расходы, принимая достаточно болезненные решения. В первую очередь, сдерживали расходы по заработной плате, хотя это абсолютно непопулярно, очень сложно, но смогли их сдерживать. Для сравнения, за 2 года в среднем расходы российских регионов и муниципалитетов на заработную плату (это заработная плата чиновников, учителей, врачей, целиком общественный сектор, за который отвечают региональные и местные органы власти) выросла примерно на 31%. В Иркутской области за эти же 2 года на 10%, в Московской - на 18%. При этом в Московской области заработная плата вообще не выросла. Это не значит, что она не выросла у конкретного работника. Потому что этого можно достичь разными путями. Можно оптимизировать численность, снижать количество получателей заработной платы. Это важно, потому что для любого слушателя, кажется, что если заработная плата не растет - это плохо. [2]

Если посмотреть на структуру расходов в целом, то станет ясно, на что тратят деньги региональные и местные бюджеты. Заработная плата - это крупнейший компонент расходов. И если 2 года назад на зарплату тратилось порядка 44% всех расходов, то в первом полугодии 2013 года уже больше 50%, точнее 51%. Одновременно капитальные расходы, если мы говорим о дорогах, о школах, больницах, ремонтах уже существующего строительства и нового, то эти расходы снижаются и очень быстро. При этом, за первое полугодие 2013 года эти расходы оказались ниже, чем вроде бы в кризисном 2012. Хотя, следует отметить, что именно с 2012 года РФ начала предоставлять регионам гораздо больше межбюджетных перечислений именно на капитальные цели. Это значит, что своих денег регионы тратят на «капиталку» еще меньше, чем выходит из цифр по-настоящему.

Одним из очень важных блоков оценки деятельности регионов является качество управления. Под качеством управления понимается в том числе управление расходами. Аналитики не являются специалистами в инженерном деле, в строительстве и т.д., они смотрят на финансовые показатели. Есть общее представление, которое говорит о том, что эффективность бюджета капитальных расходов не очень высока в России. Она связана с достаточно сложными бюрократическими процедурами. Многие регионы при наличии денег и потребности в неком строительстве или ремонте, не могут его начать, потому что нужно провести сложные процедуры в соответствии с федеральным законодательством. Это приводит к очень невысокому финансированию капрасходов в первой половине года и огромному всплеску расходов - это, к сожалению, всегда больше пространства для ошибок, для злоупотреблений. Во второй половине года деньги нужно быстрее использовать, потому что год кончается, бюджет закрывается. Сейчас ситуация немного улучшилась. В ряде случаев неиспользованные остатки, которые были запланированы на какое-то капитальное строительство или ремонт, можно использовать в следующем году. Но в любом случае тенденция всплеска расходов сохраняется, он приходится на ноябрь-декабрь, что не добавляет эффективности расходам и добавляет поле для коррупции.

2.3 Проблема дотационности российских регионов

Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными.[19] Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В приложении 1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2014 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ. [1]

Данные приложения 1 позволяют сделать следующие выводы:

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико -- 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в приложении 1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в занимают регионы Дальневосточного федерального округа с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край -- 85745,90 руб./чел., Магаданская область -- 47234,3 руб./чел., Республика Саха (Якутия) -- 41895,3 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2014 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО -- 13,3%, СЗФО -- 4,5%, ЮФО -- 26,2%, ПФО -- 10,1%, УФО -- 2,6%, СФО -- 18,2%, ДФО -- 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (47234,3 руб./чел.) и Калининградская область (530,9 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

Установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Сегодня такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств. Но тогда возникает сакраментальный вопрос: как это сделать? Можно ли перестроить межбюджетные отношения так, чтобы хотя бы уменьшить число дотационных регионов страны и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета?