Генезис и понятие коррупции

2. Огромный круг полномочий  служащего, которыми он может  злоупотребить. При этом  контрольные и надзорные органы исполнительной власти РФ  осуществляют ряд функций: правотворчество, предварительный и текущий контроль и надзор, применение мер реагирования на неправомерные действия.

Так, в компетенцию комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области и его органов на местах входит:

• издание в установленном порядке инструкций и указаний по вопросам, связанным с государственным регулированием земельных отношений;
• дача обязательных для исполнения предписаний по устранению выявленных нарушений земельного законодательства;
• выдача лицензий на проектно – изыскательские работы;
• регистрация прав на земельные участки и сделок с землей и выдача документов, удостоверяющих права на землю;
• привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства и другие полномочия.2 

Круг функций большинства контрольных и надзорных органов исполнительной власти также широк: один и тот же орган и определяет «правила игры», издавая соответствующие нормативные акты, и следит за их исполнением (а это собственно и есть контроль и надзор), и привлекает к ответственности лиц, допустивших правонарушения определенной категории. 3

Следует обратить внимание на то, что гораздо чаще подпись чиновника имеет не регистрирующий, а разрешительный характер. Выделяются два типа управления: ситуативное – когда «разного рода задачи решаются в значительной мере по усмотрению отдельных служащих. Правовое регулирование осуществляется лишь в самом общем порядке. Здесь отмечается простор для личного усмотрения и произвола». Второй тип управления – нормативное, когда «речь идет о применении в определенных типах ситуаций подробно их регламентирующих правовых норм, а не просто об учете норм вводящих те или иные ограничения. В этом случае тоже существует взяточничество, но взятки даются инициативно за то, чтобы чиновник нарушил установленные правила. Вторая ситуация выглядит менее провоцирующей коррупцию».4

Существенным недостатком российской правовой системы является огромное количество административных барьеров, которые гражданину необходимо преодолеть для решения какой – либо проблемы.

Укрепление исполнительной власти необходимо России, так как слабое государство особенно уязвимо перед коррупцией, «но эта задача не должна сводиться к увеличению возможностей чиновника вмешиваться в хозяйственную жизнь…».5 На практике все выглядит совершенно по другому: в 2000 году в России лицензированию подлежало более 500 видов деятельности, а обязательной сертификации – около 80 % товарной номенклатуры (для сравнения – в Европейском союзе – только 4 %). 6

В нашей стране «барьерное регулирование» было необходимым условием контроля качества товаров, хлынувших потоком из-за рубежа в начале 90-х годов. В тех условиях, наверное, такие исключительные меры были необходимы для обеспечения экономической безопасности страны. Но, к сожалению, эта «исключительность» до сих пор является правилом.

Неэффективность данной системы управления обуславливается тем, что хозяйствующему субъекту порой бывает гораздо легче обойти существующие правила, чем действовать в соответствии с ними, так как последнее связано «с издержками, уровень которых кажется слишком высоким, а по многим позициям носит запретительный характер. И выстроив необходимые связи, мало кто из представителей бизнеса горит желанием покрывать эти завышенные издержки в условиях, когда без особых затруднений их можно избежать».7 По подсчетам специалистов, чиновники России получают в виде взяток от мелких и средних предпринимателей  минимум 500 млн. долларов в год, «один только «вход в бизнес» связан с полсотней государственных рэкетиров».8

Пагубность «барьерного регулирования» заключается еще и в том в том, что данная система управления постоянно воспроизводит новые запреты. Ведь неисполнение существующих правил (субъекты хозяйственной жизни научились их «обходить»), порождает введение новых препятствий, имеющее целью побудить предпринимателя действовать в соответствии с существующими нормами. Так, неэффективность правил сертификации привела к тому, что в субъектах федерации в дополнение к общегосударственным нормам стали вводиться дополнительные системы идентификации некоторых товаров.9

  Таким образом складывается  следующая ситуация: российский  чиновник, не получая достойной  заработной платы, обладает огромными  властными полномочиями, которыми  он может злоупотребить в корыстных  целях. С другой стороны есть  рядовой гражданин, благополучие которого зависит от решения служащего. Все предпосылки коррупционной сделки налицо.

Зависимость простого человека от чиновника увеличивается еще и за счет того, что институт обжалования решений государственного служащего в России явно далек от совершенства.

 Право гражданина обжаловать  решение субъекта власти –  необходимое условие для развития  демократии, атрибут гражданского  общества. К кому же можно обратиться  в случае нарушения права служащим?  В соответствии со ст. 4 Федерального  закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27. 04. 1993 г. (в ред. от 14. 12. 1995 г.)10 искать защиты можно в суде либо в вышестоящем в порядке подчиненности государственном органе, органе местного самоуправления, учреждении, предприятии или объединении; у вышестоящего должностного лица, государственного служащего.

Следует признать тот факт, что судебная защита прав граждан в настоящий момент не является эффективной. Дело в том, что ее правовая основа характеризуется «излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью».11

Действительно, существующая практика рассмотрения жалоб граждан на действия администрации судами общей юрисдикции, которые и без того перегружены делами иной категории, постоянное увеличение их количества,  вызывают предложения о выделении административной юстиции в самостоятельную часть судебной системы.12

Что касается обжалования решения государственного служащего вышестоящему начальнику, то этот способ защиты нарушенного права также не является действенным. Российская бюрократия привыкла работать в условиях «круговой поруки», основываясь на принципе «сегодня я тебе помог, а завтра – ты мне»; к сожалению, нередки случаи передачи заявления именно тому чиновнику, чьи действия обжалуются. К тому же установленный законом месячный срок на принятие решения по обращению гражданину является, на наш взгляд чрезмерно большим.

Все вышесказанное подтверждает тезис о том, что российские государственные служащие обладают широчайшими полномочиями, что само по себе определяет зависимость от них граждан, а отсутствие эффективных механизмов защиты нарушенных чиновником прав только увеличивает эту зависимость. Несомненно, это одна из основных причин столь бурного развития коррупции в нашей стране.

3. Многовековые традиции «мздоимства» в России и иные психологические причины развития коррупции.

Если обратиться к истории государства и права России, то мы увидим, что такое явление, как коррупция развивалось в нашей стране на протяжении многих столетий. Свидетельствует об этом хотя бы тот факт, что запрет принятия служащим незаконного вознаграждения был установлен еще в Псковской судной грамоте 1397 года,13 что позволяет сделать вывод о достаточной распространенности взяточничества уже в то время.

Можно предположить, что именно система кормления служащих, действовавшая в Московской Руси, явилась причиной если не зарождения, то развития коррупции в государстве. 14

В XVIII веке Петром 1 проводилась активная антикоррупционная политика. Введение «Табели о рангах» с твердо установленными окладами должно было, по замыслу создателей, пресечь мздоимство и хищение государственного имущества. Была создана система фискалов,

обязанных проведывать и доносить про все, что направлено против государства: «про всякие взятки и кражу казны и прочее, что во вред государственному интересу может быть». Взяточничество считалось настолько опасным деянием, что за него предусматривалась смертная казнь. Однако чиновников не останавливали суровые наказания. Ряды мздоимцев даже росли при Петре 1, а после его смерти они практически оказались у власти.15 В 1726 году последовал указ, в соответствии с которым практически восстанавливалась система кормления служащих,16 а в 1762 году смертная казнь, угрожавшая взяточникам была заменена всего лишь запретом на занятие государственной должности.17

Развитие коррупции в России периода абсолютизма было обусловлено усложнением государственного аппарата, превращением его в огромный бюрократический механизм, а также непоследовательностью антикоррупционной политики, курс которой постоянно менялся. 

О распространенности служебных злоупотреблений в стране свидетельствует и наличие таких пословиц, как: «земля любит правду, а воевода - принос», «всяк подьячий любит калач горячий», «не подмажешь – не поедешь» и т. д.

Становление капиталистических отношений в стране предопределило возникновение новых форм корыстных злоупотреблений чиновников, что повлекло за собой отражение в законодательстве таких должностных деликтов, как участие  государственных служащих в коммерческой деятельности, совместительство с должностью в промышленных предприятиях.18

В советской России принято было говорить о коррупции как о явлении, характерном для буржуазных государств, сведения о корыстных злоупотреблениях служащих держались в строгом секрете и действительно создавалось впечатление, что данного социального зла в СССР не существует. Однако отрешенность большей части населения от власти, ее сосредоточение в руках узкой группы партийных чиновников (которые и по сей день занимают высокие посты), в совокупности с экономическими преобразованиями 90-х годов обусловили столь бурное развитие коррупции в государстве.     

Таким образом, коррупция в России развивалась на протяжении нескольких веков, что было обусловлено:

во-первых - социально – экономическими преобразованиями в стране;

во-вторых - изменением системы управления;

в-третьих - антикоррупционной политикой государства.

Исторически сложилось так, что власть в народе ассоциируется с ее злоупотреблением; именно поэтому для России характерна  психологическая готовность большей части населения к подкупу служащих.19 Кроме того, о неотвратимости наказания за коррупционное правонарушение в нашей стране говорить просто нелепо. Так, в 1997 году в РФ было зарегистрировано 5608 фактов взяточничества; в 1998 – 5804; в 1999 – 6823; в 2000 – 7047.20 Конечно, очень трудно судить о том, каково реальное количество случаев дачи – получения взятки, но можно предположить, что официальная статистика фиксирует крайне малую их часть. И если наказанию подвергается далеко не каждый, совершивший правонарушение данной категории, то это порождает «крайне низкий субъективно воспринимаемый риск быть привлеченным к ответственности за совершение коррупционного деяния»,21 а соответственно предопределяет развитие подкупаемости – продажности служащих и иные корыстные злоупотребления властью.

Таковы основные, на наш взгляд, причины развития коррупции в контрольных и надзорных органах исполнительной власти РФ.       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Горный  М.Б. Коррупция в России: системная проблема и системное решение// Сервер центра «Стратегия», 2001 г., http://www.strategy-spb.ru/Koi-8/Pablik/Intr/Arhiv/vveden_gr_obj.html

 

2. Григорова  Т. В. Коррупция в России: сущность, причины возникновения и социально-экономические  последствия, 1999 г., http://www.nsu.ru/community/clh/page1.html

 

3. Замятина  Т. Россия и коррупция: кто кого? (интервью с президентом фонда  ИНДЕМ Г. Сатаровым)// Эхо планеты, 2002 г., № 50

 

4. Коррупция: политические, экономические и правовые  проблемы.- М., 2001 г.

 

5. Прокопенко  Л. Коррупция как общественное  явление// Утро: еженедельная электронная  газета, 2000 г., 4 июля, http://www.utro.ru/articles/accidents/2000/07/04/2000070400/60043814.sh tml

 

6. Салье  М. Мафия и коррупция.- М., 1994 г.

 

1 См.: Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в РФ. // Государство и право. 2001.

№ 12. С. 59.

2 См.: ст. 5 Закона Саратовской области «О земле». // Земельное законодательство Саратовской области. Саратов, 1998.

3 См., например: Федеральный закон «О санитарно – эпидемиологическом благополучии населения» от 12. 03. 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 8. Ст. 657; Положение о Государственном комитете по стандартизации и метрологии. // СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2434; Положение о государственном надзоре за связью и информацией в РФ. // СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2086; Положение о федеральной инспекции труда. // СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 760;   Положение о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях Саратовской области от 15. 02. 1996 г. // Земельное законодательство Саратовской области. Саратов, 1998 и другие нормативные акты.

4 См.: Криминология. Учебник.  // Под ред. А.И. Долговой. М., 1997. С. 506.

5 См.: Мау В. Российские экономические реформы глазами западных критиков. // Вопросы экономики. 1999. № 12. С. 36.

6 См.: Аузан А., Крючкова П. Административные Барьеры в экономике: задачи деблокирования. // Вопросы экономики. 2001. № 5. С. 75 – 78.

7 См.: Радаев В. Российский бизнес: на пути к легализации ? // Вопросы экономики. 2002. № 1. С. 68.

8 См.: Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. // Государство и право. 2000. № 4. С. 103.

9 См.: Аузан А., Крючкова П. Указ. соч. С. 81.

10 См.: СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

11 См.: Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции. // Правоведение. 2000.