Система и источники административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины

Организационные и правовые формы и методы деятельности как элементы компетенции органа отражают и закрепляют право и обязанность орга­на осуществлять определенные управленческие действия (разрешать, запре­щать, контролировать и т.д.), принимать соответствующие акты управления (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.), использовать в своей управленческой деятельности определенные методы воздействия (убеждение, принуждение, стимулирование).

Орган государственной исполнительной власти (орган государственного управления) как часть государственного аппарата представляет собой го­сударственную организацию, наделенную управленческой компетенцией и осуществляющую задачи и функции государства посредством исполнитель­но-распорядительной деятельности.

2. Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры.

Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее. Многозначным понятием «структура органов ис­полнительной власти» охватываются:

1)  структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);

2)  структура системы федеральных органов исполнительной власти;

3)  структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

4)  структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;

5)  организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти.

Единство и целостность всей системы органов исполнительной власти в стране обеспечиваются тремя факторами: во-первых, всеобщими обязательными для всех требованиями — принципами их организации и деятельнос­ти — принципы конституционности и верховенства Конституции РФ и фе­деральных законов; принципы народовластия, федерализма, разделения вла­стей, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина; принци­пы равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и пол­номочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, взаимного согласования их интересов и некоторые другие принципы, отра­женные и закрепленные в Конституции РФ (ст. 2,5,10,71-73,77 и некото­рые другие); во-вторых, всеобщим управленческим характером исполнитель­но-распорядительной деятельности, органов исполнительной власти, а так­же различными формами административной соподчиненности (прямая под­чиненность, подведомственность, подотчетность, подконтрольность и др.); в-третьих, общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации правилами орга­низации и деятельности различных видов исполнительных (органов единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятия и от­мены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т.д.).

Если единство и целостность всего аппарата исполнительной власти как системы основаны на общности рассмотренных организационно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних на части (звенья и его структуры) проводится на основе различий, их компетенции (в объе­ме, территориальных масштабах деятельности и порядке формирования).

На основе совокупности этих признаков в системе всего аппарата исполнительной власти можно выделить четыре фундаментальных укрупненных структурных звена: федеральный центральный аппарат исполнительной вла­сти центральных (органов государственного управления и их территориаль­ных органов); аппарат исполнительной власти (органов государственного управления) субъектов Федерации; местный аппарат исполнительной власти муниципальных образований (местные органы исполнительной муници­пальной власти) и администрация предприятий, социально-культурных уч­реждений и их объединений, являющаяся органом исполнительной власти этих организаций.

3. Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления).

Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также создаваемые ими территориальные орга­ны исполнительной власти. В настоящее время в систему органов федераль­ной исполнительной власти входят 14 министерств, 34 федеральные службы и 28 федеральных агентств (См. СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945; Н-21. Ст. 2023)

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции). В ст. 1 Федерального конституционного закона РФ «О Правительстве; Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 5712; 1998. № 1; Ст. 1; 2С04. № 25. Ст. 2478) говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполни­тельной власти в Российской Федерации. В этом же законе достаточно де­тально регламентируются порядок формирования Правительства РФ, его полномочия, организация деятельности и взаимоотношения его с Президен­том, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном в Кон­ституции Российской Федерации.

В порядке осуществления общих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней государственной политики; осуществ­ляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обес­печивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодатель­ной инициативы. В Законе «О Правительстве РФ» закреплены конкретные его полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и де­нежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации и иные полномочия. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ издает постановления и рас­поряжения и обеспечивает их исполнение.

В основе; взаимоотношений Правительства РФ с органами государственной власти субъектов Федерации лежит положение о том, что в пределах ве­дения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами Федерации ведения федеральные органы исполнительной влас­ти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и осуществляет контроль за их деятельностью по вопросам совместного ве­дения.

Основные правила организации деятельности Правительства (планирование его заседаний, организация работы его членов, порядок внесения в Пра­вительство и рассмотрения проектов актов, организация заседаний Правитель­ства и другие вопросы) урегулированы в Регламенте Правительства РФ.

Всестороннее обеспечение и обслуживание деятельности Правительства возложено на Аппарат Правительства РФ, который возглавляется Руководителем Аппарата Правительства (члена Правительства), назначаемого и освобождаемого от должности Президентом РФ по представлению Предсе­дателя Правительства РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945) структура системы федеральных органов исполнительной власти включает в себя три группы:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим фе­деральным министерствам;

2. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

3. Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства РФ: федеральная антимонопольная служба и федеральная служба по финансовым рынкам.

Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государствен­ной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной ак­тами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов обя­зательных дня исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил пове­дения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. Осуществляя координацию и контроль деятельности находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств, федеральный министр осу­ществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и агентств, а также отчет об их исполне­нии; вносит по представлению их руководителей в Правительство РФ про­екты положений о соответствующих федеральных службах и агентствах, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты тру­да работников этих органов; вносит в Правительство РФ проекты норматив­ных правовых актов, относящихся к определенным сферам деятельности министерства и находящегося в его ведении федеральных служб и агентств, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ, во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения, федеральным службам и агентствам и контролирует их ис­полнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству реше­ния федеральных агентств и служб, если федеральным законом не установ­лен иной порядок отмены; назначает на должность и освобождает от должно­сти по представлению руководителей федеральных служб и агентств их заместителей и руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств; вносит в Министерстве финансов РФ предложения по формиро­ванию бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств. Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осу­ществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме слу­чаев устанавливаемых указами Президента РФ.

Общее предназначение и суть деятельности федерального министерства в том, что оно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за ис­ключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Кон­ституцией РФ и Законодательством осуществляется исключительно феде­ральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральный министр осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, осуществляя следующие функции: вносит в правительство РФ предложение и назначении на должность (Освобождение от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда, прини­мает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя фонда проекта федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении его бюджета; назначает проверки дея­тельности этих фондов в устанавливаемых законом случаях.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в уста­новленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обо­роны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной гра­ницы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, орга­нам и местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными за­конами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных пра­вил поведения; выдаче органами государственной власти, органами местно­го самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных дей­ствий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральные службы в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль де­ятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна пре­зиденту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере дея­тельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президен­та РФ, а также управление государственным имуществом и оказания плат­ных услуг.

Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функ­ции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнитель­ной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц; под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным пред­приятиям и государственным учреждениям, подведомственным федераль­ному агентству, а также управление находящимися в федеральной собствен­ности акциями открытых акционерных обществ; под правоприменительны­ми функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а так­же ведение реестров, регистров, кадастров.

Федеральные агентства в пределах своей компетенции излают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, Федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего коор­динацию и контроль деятельности федерального агентства.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Он может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере дея­тельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливае­мых указами Президента РФ.

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации как элемент ее структуры. Эти органы (к ним относятся, например, Управ­ление ФСБ по Саратовской области, Управление Приволжской железной до­роги и т.д.) осуществляют свою деятельность под руководством соответствую­щих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопро­сам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполни­тельной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъек­та РФ. Теми же органами и в том же порядке производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов управления.