Административный надзор

Административному надзору  присущи особые методы: наблюдение, проверка по собственной инициативе, проверка по заявлениям, жалобам и другим сигналам. Методы же внешнего специального контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проверка по отчетам и документам, проведение экспертизы и другие.

Контроль и административный надзор различаются и по характеру полномочий субъектов. Исходя из этого Ф.С. Разаренов делает вывод, что «административный надзор является самостоятельным организационно-правовым способом обеспечения законности в государственном управлении и представляет собой систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности».

По мнению представителя  другой группы, Н.Г. Салюпевой, административный надзор заключается в проверке исполнения установленных государством правил и норм, обеспечивающих нормальное функционирование данной отрасли управления. Характерной же чертой административно-надзорной деятельности, на ее взгляд, является и то, что орган, ее осуществляющий (та или иная государственная инспекция)» не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредоточивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количества норм и правил. При этом административно-надзорные органы имеют право давать обязательные для исполнения предписания, производить проверки и обследования, выдавать разрешения, разрабатывать специальные нормы и правила. Надзор за неподчиненными органами управления предполагает и специальные полномочия в области применения мер административного воздействия. Автор данной позиции отмечает также, что административный надзор, как и внешний контроль, часто исключает возможность непосредственного оперативного вмешательства в сам управленческий процесс». Таким образом, утверждает Н.Г. Салищева, административный надзор представляет собой специфическую форму надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля. Известны и иные, аналогичные приведенным.

Выявить сущность и содержание административного  надзора можно при сравнении  его с другими видами контрольной  и надзорной деятельности. В частности, наиболее близок по своей сути и  содержанию к административному  надзору прокурорский надзор. Сходство административного с прокурорским надзором проявляется в следующем:

а) действия поднадзорных объектов оцениваются в обоих случаях строго с позиций законности;

б) как при  осуществлении прокурорского, так  и административного надзора  недопустимо вмешательство в  оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных; полномочия субъектов надзора в обоих случаях ограничены рамками правовой надзорной деятельности; свои полномочия субъекты надзора могут осуществлять по собственной инициативе;надзор распространять как на юридических так и на физических лиц; ответственные за принятие решений по результатам надзора должны быть специалистами в области права.

Различие данных видов надзорной деятельности проявляется  в следующем:

во-первых, органы административного надзора входят в систему исполнительной власти, а прокурорского надзора независимы по отношению к любой ветви власти, являются органами высшего надзора за соблюдением законности;

во-вторых, в процессе реализации своих полномочий прокуратура охватывает деятельность поднадзорного субъекта с различных сторон, в то время как органы, осуществляющие административный надзор, имеют более узкий свой «специальный» объект надзора — конкретные нормы, правила, стандарты и т.д.;

в-третьих, при выявлении правонарушений органы прокуратуры могут реализовывать свои полномочия только через «промежуточное звено» — соответствующую администрацию, вышестоящий орган или суд, тогда как органы административного надзора наделены правами непосредственного пресечения обнаруженного правонарушения и самостоятельного применения мер административных взысканий.

Общими чертами  административного надзора и  судебного контроля являются следующие:

а) отсутствие организационной  подчиненности субъектам контрольной  и надзорной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов;

б) оценка деятельности объекта контроля, надзора только с точки зрения законности;

в) отсутствие возможности  вмешательства в их оперативно-хозяйственную  деятельность объекта контроля;

г) данные органы могут осуществлять свои контрольные  и надзорные полномочия по собственной инициативе;

д) перечень методов  их деятельности ограничен рамками  нормативных актов.

Различия судебного  контроля и административного надзора  состоят и в том, что судебный контроль осуществляется органами, принадлежащими к судебной власти, причем, в отличие от административного надзора, для которого надзорная деятельность является основной, судебные органы осуществляют свои контрольные полномочия параллельно своей основной деятельности — отправлению правосудия. Только в процессе отправления правосудия у судебных органов появляется возможность делать оценку состояния законности на отдельных предприятиях, в организациях и учреждениях, причем также, в отличие от административного надзора, круг рассматриваемых здесь вопросов достаточно широк. Так же, как и органы прокуратуры, судебные органы для реализации контрольных полномочий используют «промежуточное звено» — соответствующую администрацию предприятий, учреждений и организаций. Кроме того, контрольные полномочия судебных органов не распространяются на граждан, а также единственной формой реагирования суда на вскрытые нарушения законности является частное определение, в то время как арсенал средств административного надзора значительно шире.

Много общего имеет  административный надзор и с государственным контролем, прежде всего с надведомственным. Именно этот факт в ряде случаев служит поводом для дискуссии. Сходство административного надзора и надведомственного государственного контроля можно обнаружить в следующих позициях:

• оба вида контрольной и надзорной деятельности принадлежат к реализации одной ветви государственной власти — исполнительной;
• для административного надзора, как и для надведомственного государственного контроля, характерно отсутствие организационной подчиненности объектов контрольной и надзорной деятельности;
• и в том и в другом случае контролю или надзору подлежит достаточно узкий круг вопросов;
• в обоих случаях для реализации контрольных и надзорных полномочий не требуется дополнительных «промежуточных звеньев»: данные органы наделены правами по непосредственному пресечению и устранению вредных последствий посягательства на охраняемые объекты;
• органы административного надзора, как и органы надведомственного государственного контроля, могут самостоятельно принимать решения о необходимости реализации своих контрольных или надзорных полномочий;
• оба вида контрольных и надзорных органов наделены правами применения мер государственного принуждения.

Однако административный надзор имеет свои специфические  черты, которые позволяют обособить его от надведомственного государственного контроля. Прежде всего, — это невозможность вмешательства органов административного надзора (кроме особых случаев) в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов и оценка их деятельности только с точки зрения законности. Далее, если для органов административного надзора данный вид контроля является основным, то для органов надведомственного государственного контроля эти полномочия являются лишь частью их общей компетенции. Кроме того, для надведомственного государственного контроля характерно наличие широкого набора средств и методов контрольной деятельности (проверки, экспертизы, лицензирование, анализ отчетных данных и др.) в отношении хотя и определенного круга общественных отношений, но зачастую не входящих в сферу правового регулирования, а также в отношении материальных объектов и духовных ценностей (природные ресурсы, памятники культуры и другие объекты). И наконец, надведомственные контрольные полномочия, в отличие от полномочий административного надзора, не могут применяться в отношении граждан. Органы надведомственного государственного контроля непосредственно могут применять только меры дисциплинарного принуждения, а применение административной и уголовной ответственности — компетенция суда.

В отличие от надведомственного государственного контроля внутриведомственный государственный  контроль имеет значительно меньше сходных черт с административным надзором. Это определяется его принадлежностью  к реализации исполнительной ветви  власти, возможностью непосредственного реагирования на обнаруженные отклонения от заданного режима деятельности, самостоятельного принятия решения о реализации контрольных или надзорных полномочий и применения мер государственного принуждения.

Различия же между этими видами контрольно-надзорной деятельности более рельефны. Так, название «внутриведомственный государственный контроль» говорит о наличии признака организационной соподчиненности субъекта контроля и подконтрольного объекта, тогда как субъект административного надзора выведен за рамки ведомства; контрольные полномочия внутриведомственного характера являются непременным атрибутом любого государственного органа, в том числе органа исполнительной власти и соответственно органов административного надзора. Полномочия же по административному надзору являются узкоспециальными, именно для их реализации и создаются органы административного надзора. В процессе реализации органами внутриведомственного контроля своих полномочий деятельность подконтрольного объекта оценивается по широкому кругу вопросов, чаще в плане зрения целесообразности, чем законности, при этом допускается вмешательство в его оперативно-хозяйственную деятельность. Набор средств и методов внутриведомственного государственного контроля намного шире, чем у административного надзора, он не ограничен и правовыми рамками. И наконец, субъекты внутриведомственного государственного контроля широко применяют дисциплинарное принуждение, но только в отношении должностных лиц, но не граждан.

Если сравнивать далее общественный контроль с административным надзором, то в числе сходных черт можно отметить отсутствие организационной подчиненности по отношению к объектам контрольно-надзорной деятельности; невозможность вмешательства в их оперативно-хозяйственную деятельность; отсутствие широкой профессиональной ориентации и возможность распространения своих полномочий на граждан.

Важным фактором в деятельности любого субъекта контроля, будь то надведомственный или внутриведомственный, является его профессиональная принадлежность, обусловленная целями (обеспечение не только и не столько законности, сколько целесообразности и эффективности деятельности подконтрольного). Контролирующий орган (служащий) должен не только оценивать состояние (деятельность) подконтрольного объекта, но профессионально ориентироваться в деятельности контролируемого, знать, например, технологию, особенности производства, требования, предъявляемые к выпускаемой продукции, т. е. обладать профессиональной подготовкой соответствующей профилю контролируемого объекта. В отличие же от субъекта контроля, субъект административного надзора в такой профессиональной ориентации нуждается не всегда. Профессионализм субъекта административного надзора оценивается лишь по качеству его правовой оценки состояния (деятельности) объекта. Например, сотрудник ГАИ, осуществляющий надзор за соблюдением водителями автотранспорта правил дорожного движения, не обязательно должен быть водителем (иметь соответствующее водительское удостоверение); не обязательно и инспектору, осуществляющему надзор за соблюдением предприятием, производящим химические препараты, экологических норм и правил, быть специалистом в области химии.

Таким образом, одним из признаков контрольного органа можно считать профессиональную однородность контролируемого и контролирующего; у представителя же надзорного органа профессиональная однородность может отсутствовать. Применение специальных правовых мер обеспечения законности в государственном механизме всегда обусловлено возникновением новых основных задач государства, что неизбежно влечет изменение и правовых мер обеспечения законности.

Критерием разграничения  контрольной и надзорной деятельности специальных органов обеспечения  законности можно считать основную задачу, для решения которой создается  специальный орган на определенном этапе государственного строительства.

Основной задачей  органов контроля является проверка фактического исполнения контролируемым поставленных перед ним задач; контроль принятых решений осуществляется органом  контроля не только за законностью, но и за всем объемом задач управления, характерных для каждого ведомства. Контроль исполнителя заключается в оценке количества и качества мероприятий органов управления с позиций их соответствия решаемым задачам, целесообразности выбора средств и способов управления, применяемых для достижения поставленных целей. Соответственно своему назначению органы контроля наделены административной властью: они могут принимать акты, обязательные для исполнения подконтрольными органами, должностными лицами; привлекать к дисциплинарной и административной ответственности. Органы контроля подобно органам государственного управления могут сами назначать и проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-техническую экспертизу; приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц, указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы на обсуждение коллективов трудящихся, общественных объединений, непосредственно налагать на виновных взыскания, вплоть до отстранения от должности и производства денежных начетов; передавать материалы дела в прокуратуру.

Органы контроля и надзора располагают различными методами и формами для определения  законности в деятельности подконтрольной и поднадзорной организации, для устранения выявленного нарушения и наказания лиц, допустивших правонарушение.

Специфика правоохранительной деятельности надзорных органов  отражается и на содержании их правовых актов. В отличие от актов органов  контроля акты надзорных органов не содержат новых норм права, а содержат предписания индивидуального характера, направленные на возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений. Акты надзорных органов являются правоприменительными по содержанию и правоохранительными по целям.