Делопроизводство в России

Коллежское делопроизводство. Отсутствие в приказном делопроизводстве установленного законом единообразного порядка, точных форм письменных документов, конкретных сроков их исполнения, громадное число учреждений, запутанность их взаимоотношений между собой и в управлении территориями побудили Правительство искать новые формы государственного устройства.

После переработки  иностранных (шведских) образцов появляются учреждения, нового типа и нормативное  обеспечение, точно определяющие их состав, организацию, компетенцию и  делопроизводство. Прежние учреждения - приказы - были заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась  своим регламентом, затем законодательной  основой реформы стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I в 1720 г. «Генеральный регламент» ввел систему  делопроизводства, получившую название коллежской по названию типа учреждений. Доминирующее значение в этих учреждениях  получил коллективный способ принятия решений присутствием коллегий.

Следует отметить особенность регистрации документов в коллежской системе делопроизводства, которая заключалась в том, что  регистрация сопровождала документы  в течение всего процесса производства дела, а после - и в архиве. Все  пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении  и, не распечатывая, передавал в присутствие.

В коллежском делопроизводстве существенные изменения  претерпевают формы документов. Для  многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы, по которым следовало  их составлять. Также в коллежском делопроизводстве из текста выделяется и становится самостоятельным элементом  формуляра документа дата, во многих документах она пишется теперь под  текстом с левой стороны листа: «Сентября 16 дня 1746 года». Сама дата с  того же 1700 г. переведена на летоисчисление не от Сотворения мира, а на 5508 лет  позже, от Рождества Христова.

В делопроизводстве появились совершенно новые названия документов: векселя, облигации, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция  и др. Между собой коллегии переписывались промемориями, в подведомственные места направляли указы, получая от них рапорты.

В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и  формальностей. Однако даже значительно  увеличенные по сравнению с приказами  штаты канцелярских чиновников не в  силах были справиться с обилием  дел.

XVIII в.в развитии делопроизводства - это усиление на законодательном уровне регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формирование и закрепление общих административных начал деятельности учреждений, их структуры и штатной численности.

Исполнительное делопроизводство. «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г стало основным законодательным актом, определившим организацию и порядок работы центральных учреждений более чем на век. Он четко установил «предмет ведения государственных дел» министерств. Им были определены единообразная структура министерств, порядок их взаимоотношений с другими учреждениями.

Министерство  возглавлял министр, а в его отсутствие - единственный заместитель (товарищ  министра). Министры и товарищи министров  назначались императором и были ответственны только перед ним.

Рабочий аппарат  министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения - на столы. В каждом департаменте также  создавался совещательный орган  из директора департамента и начальников  отделений - общее присутствие.

Получили  окончательное и единообразное  устройство канцелярии как специальные  подразделения, где было сосредоточено  все «письмоводство» (т.е. делопроизводство).

«Общим учреждением  министерств» устанавливался единообразный  порядок «производства дел» во всех учреждениях и их структурных  подразделениях. Весь процесс делопроизводства стал подразделяться на следующие этапы:

• порядок вступления дел;
• движение их, или собственно так называемое производство;
• отправление дел;
• ревизия;
• отчеты.

Таким образом, были выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение и исполнение, регистрация документов и контроль за их исполнением, отправка документов.

В исполнительном делопроизводстве сложился и определенный порядок составления документов. Во многом он также регламентировался  законодательством.

До 60-х гг. XIX в. был распространен коллежский порядок составления документов. Он особенно строго соблюдался (и соблюдается  сейчас) в судебных учреждениях. Коллежский порядок документирования заключается  в том, что в начале документа  повторяется вся предыстория  вопроса. Позже этот порядок был  заменен составлением справки, в  которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила название экстракта.

Законами  устанавливались определенные правила  составления всех разновидностей документов. В документе выделялись: заглавие, содержание, или «расположение обстоятельств дела», подпись, скрепа, особенные пометки, бланковые и конвертные надписи. Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена.

В XIX в. документы  стали изготавливаться на бланках. Бланком назывался лист, в левом  углу которого делались «бланковые надписи»: наименование ведомства, учреждения, структурной  части учреждения, от которой исходил  документ, дата отправления документа, номер его по журналу исходящих  документов, заголовок к документу. Бланки вначале были рукописными, а  вскоре их сменили типографские бланки и штампы с бланковыми надписями.

В исполнительном делопроизводстве особым этапом объявлялась  ревизия дел, т.е. проверка исполнения документов.

В исполнительном делопроизводстве устанавливается  более четкая организация хранения документов. Основным признаком группировки  документов в дела оставался предметно- вопросный; корреспондентский и географический признаки применялись при формировании дел с перепиской. По номинальному и авторскому признакам группировались внутренние документы.

Делопроизводство в России в XX в. Современные российские технологии документационного обеспечения управления развивались постепенно, уходя корнями в традиции предшествующих периодов.

После октябрьского переворота 1917 г. для работы в учреждениях  были привлечены профессиональные революционеры, рабочие, солдаты и прочие не имеющие  специального образования кадры. Уровень  документационного обеспечения  управления понизился, а любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она  не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неподготовленными сотрудниками аппарата управления. Необходимо было упорядочить процессы документирования.

Для этого  стали использовать опыт работы предшественников, ведь рядом с новыми руководителями на своих рабочих местах оставались и многие царские чиновники. Так, при создании «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» за основу был принят аналогичный по наименованию и содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в проекте были незначительными: исключение устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендации по уменьшению форматов бумаги в целях ее экономии и т.п., но работа не была доведена до конца.

Для улучшения  качества оформления документов 2 марта 1918 г. было принято постановление  «О форме бланков государственных  учреждений». В нем перечислялись  обязательные реквизиты бланков  документов, много внимания уделялось  упрощению и рационализации делопроизводства. 8 декабря 1918 г. было издано постановление  «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».

Интересные  и перспективные разработки проблем  делопроизводства велись также в  Государственном институте техники  управления (1926 г.). Изучение вопросов проходило  по следующим основным направлениям:

• документооборот учреждений и методы его оптимизации;
• способы регистрации документов, выработка рациональных методов учета документации;
• контроль исполнения документов;
• хранение документов.

Предлагаемая  новая система делопроизводства основывалась на общих принципах, во многом актуально звучащих и сегодня:

• организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;
• регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме;
• отказ, где возможно, от регистрации вообще;
• число инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;
• справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой времени;
• контроль исполнение должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;
• наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.
• В 1928 г. Государственным институтом техники управления совместно с архивной службой были изданы «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», в которых давались рекомендации по составлению перечней документов и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).
• В 1931 г. был издан проект «Общих правил документации и документооборота». В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к тому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых.
• В 1963 г. архивная служба выпустила «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет были руководящим материалом (единственным), способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов.
• В 1966 г. в рамках архивной службы был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалась разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В подготовке проекта «Основных положений» ЕГСД приняли участие: НИИ труда, ВНИИ оргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ стандартизации. В 1973 г. «Основные положения» ЕГСД были одобрены Госкомитетом СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования.

Утвержденная  в 1988 г. начальником Главного архивного  управления «Государственная система  документационного обеспечения  управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и  службам документационного обеспечения» до настоящего времени остается основным нормативным документом по организации  делопроизводства в нашей стране. Необходимо отметить, что при неоднократных  переизданиях ГСДОУ редактировалась, актуализировалась, из нее изымались  и добавлялись отдельные положения.

В конце 1980-х  гг. государственным стандартом вводится технология централизованного контроля за составом создаваемых документов путем их внесения в табель форм, утверждаемый руководителем организации (министерства, ведомства), но ее практическое применение пока не стало повсеместным.

Таким образом, традиционная российская технология процессов  документационного обеспечения  управления с XVIII в. имеет следующие  особенности:

• четко выраженный, вертикальный характер движения документов (руководитель - исполнитель - руководитель) внутри организации;
• отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или машинописных картотеках, куда заносятся все сведения о документах, их перемещениях, резолюциях начальства, контроле сроков исполнения, отчетах и т.п.;
• ведение централизованных регистрационно-контрольных и отчетных массивов (файлов, картотек или журналов);
• для обеспечения единого порядка обработки документов предусматривается создание специализированных служб: управлений делами, секретариатов, канцелярий;
• относительно небольшое разнообразие процессов делопроизводства и документооборота, их высокая степень стандартизации;
• основы технологии документационного обеспечения управления закреплены в государственных нормативно-методических документах.

Основная  проблема данной технологии - централизованное оперативное отслеживание документов, поскольку эта технология требует  как получения своевременной  информации, так и ведения объемных регистрационно-контрольных картотек. При этом делопроизводство фактически отделено от работы с самими документами: руководители и исполнители работают непосредственно с документами (или  их копиями), а делопроизводственный персонал отслеживает их действия с  помощью регистрационных и контрольных  карточек.