Бюджетный федерализм в условиях современной России

2. Горизонтальное  выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством  показывает, что для обеспечения  эффективного функционирования любой  модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно:

- однозначное  разграничение и законодательное  закрепление полномочий между  всеми уровнями власти по расходам;

- наделение  соответствующих уровней власти  достаточными для выполнения  этих полномочий доходными источниками;

- вертикальное  и горизонтальное бюджетное выравнивание  с использованием механизма межбюджетных  отношений.

1.2 Модели бюджетного  федерализма.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого  типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

1. Американская модель  строится на относительно большой  самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма.

В США отсутствует система  горизонтального долевого распределения  доходов. Большинство федеральных  субсидий штатам зависит от объемов  долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные  органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллокационную эффективность и экономический рост.

2. В условиях германской  модели характерной чертой является  возрастающая тенденция к единообразному  распределению ресурсов между  землями. Межбюджетные отношения  базируются на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между территориями с различными доходами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в  Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. Конституция Германии говорит о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

3. Канадская  модель бюджетного федерализма  во многом похожа на американскую  модель. Провинции вправе принимать  законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, налог на добавленную стоимость [3].

В Канаде отсутствует  единая система сбора налогов. Это  относится к личному подоходному  налогу, налогу на доходы корпораций. В  канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Для Российской Федерации  на данный момент характерен процесс  развития межбюджетных отношений с использованием опыта стран, которые построили оптимальную систему бюджетного федерализма и добились реального успеха в региональном выравнивании.

Россия старается  следовать пути развития по германской модели бюджетного федерализма.

В Германии главными административно-территориальными единицами  являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная  единица деления страны). Большинство  задач решается федерацией и землями  совместно. Федерация финансирует  объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия. В России распределение компетенций строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы.

В Германии в  соответствии с Основным законом  федерация и земли в финансовом отношении независимы и ведут  бюджетное хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.

 В 2004 году  Россия приблизилась к подлинно  германской модели разделения  налогов, так как в Бюджетном  кодексе закрепили доли бюджетов  разных уровней в налоговых поступлениях, но при этом учитывались российские особенности налоговой системы. В России и Германии существенно различается система распределения налогов между бюджетами разных уровней. Германская модель бюджетного федерализма обеспечивает социальную справедливость, но в ущерб эффективности, что является схожим с российской моделью.

В Конституции  России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты  межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т.е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.

В целом и  по общим принципам организации  межбюджетных отношений, и по степени децентрализации бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом, но различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.

Основным источником доходной части государственного бюджета  как в Германии, так и в России являются налоги. Также - большое количество распределительных налогов. Российская система вертикального распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.

В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение  почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.

В области разграничения  источников опыт РФ во многом схож с  опытом ФРГ: в обеих странах установлено  единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также  единая налоговая система по всей федерации.

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что применить  германскую модель в России в чистом виде в системе перераспределения  бюджетных ресурсов из-за наличия  диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России.

1.3. Бюджетный федерализм в России.

В настоящее  время в Российской Федерации  главным экономическим механизмом государственного регулирования территориального и регионального развития является бюджетная система, которая строится по принципам бюджетного федерализма и имеет 3 уровня: федеральный, региональный (субфедеральный) и местный (муниципальный). Бюджетная система включает также государственные внебюджетные фонды (федеральные и субфедеральные). Практически ежегодно происходят уточнения правил конструирования бюджетов и межбюджетных отношений. Бюджеты принимаются и используются на основе законодательных актов: Бюджетного, Налогового кодексов РФ, Закона о федеральном бюджете на очередной год, актов законодательных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Основные направления  эволюции бюджетной системы в  переходном периоде определяются стремлением  к достижению большей автономности, самообеспеченности, бездефицитности бюджетов разных уровней, относительному уменьшению межбюджетных потоков (особенно встречных). Преобладающей тенденцией является децентрализация бюджетной системы, т.е. увеличении роли региональных и местных бюджетов путем передачи с федерального уровня расходных полномочий и соответствующей доходной базы.

Развитие федерализма  в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни  при проведении экономических реформ, а также соблюдение федеральных законов РФ, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации.

Одним из недостатков  в реализации федерализма является несоответствие законов и решений  субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 8 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента РФ.

Таблица 1.

Межбюджетные  отношения ныне строятся в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

Формы организации  межбюджетных отношений в РФ. Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие и путем предоставления различных форм финансовой помощи.

Финансовая  помощь - это денежные средства, которые  предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и, во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг.

Финансовая  помощь может также предоставляться  на финансирование отдельных целевых  расходов. К таким расходам относится финансирование федеральных целевых программ, которые имеют совместные источники финансирования из разных бюджетов. Сюда же относятся капитальные расходы, и расходы, передаваемые из бюджетов других уровней. Финансовая помощь может быть предоставлена также на финансирование кассовых разрывов.

Основные виды финансовой помощи:

• Дотации
• Субвенции
• Субсидии
• Целевые бюджетные кредиты
• Бюджетные ссуды

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться  только из специальных фондов. Таких  фондов в федеральном бюджете в настоящее время четыре:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.

2. Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств.

3. Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др.

4. Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ [7].