Перспективы и тенденции совершенствования и развития муниципального водоснабжения

В этот период создаются системы эксплуатационных организаций — водоканалы. Они  обеспечивали эксплуатацию объектов водопроводно-канализационного хозяйства от  забора воды до ее подачи потребителю. Они же стали заниматься и аварийным обслуживанием.

В 70—80-е годы водопроводно-канализационное хозяйство развивались достаточно стабильно. В условиях динамичного развития областных, краевых центров средняя мощность водоочистных станций в них возросла за 1970—1980 гг. на 50% и достигла 100 тыс. м3/сут, в других городах и поселках она держалась на уровне 19—22 тыс. м3/сут. Рост количества водоочистных станций происходил в основном за счет малых и средних городов, ранее не имевших сооружений по очистке воды. На 70-е годы приходится переход на новый стандарт в водоснабжении ГОСТ 2874,73 "Вода питьевая".

К 1980 году системы централизованного водоснабжения имели 965 городов 995 городов РСФСР. Тем не менее, только 10% из них имели системы водоснабжения, объекты которых по производительности и технической оснащенности отвечали требованиям надежного и бесперебойного водоснабжения населения при стандартном качестве воды.

К началу 1991 г.  централизованным водоснабжением в РСФСР было охвачено 99% городов и 86% поселков. Средний уровень водопотребления на одного человека на  хозяйственно-питьевые и бытовые нужды достиг 327 литров в сутки. Ресурсы природных пресных вод (поверхностных и подземных) позволяли, за редким исключением, надежно решать задачу полного удовлетворения потребности населения Российской Федерации в воде питьевого качества с учетом перспективы. Мощности действующих городских водопроводов при рациональном использовании воды могли обеспечивать нормальное водоснабжение. Сложившиеся системы коммунального водоснабжения, их конструктивные и технологические элементы были проверены многолетней практикой.

Изменения в России, обусловленные переходом от государственной экономической политики к  рыночной, перестройкой ранее сложившихся производственных связей, общим экономическим кризисом, оказали неблагоприятное воздействие на состояние водопроводно-канализационного хозяйства. Состояние ВКХ непрерывно ухудшалось. Начало этого ухудшения наблюдалось уже в 80-х годах в ходе начавшейся перестройки. Реконструкция распределительных систем водоснабжения, оптимизация режима их работы приобрели первостепенное значение, тем более, что износ трубопроводов в то время уже превышал 40% и с каждым годом нарастал, более одной трети водопроводных сетей и насосов требовали полной замены. Ежегодно на  водопроводных сетях происходило около 75 тыс. порывов.

В результате в период перехода к рыночной экономике отрасль в целом и подавляющее большинство ее предприятий оказалось в кризисном состоянии. В 90-е годы среднесуточный объем питьевой воды, подаваемой в сеть, в целом по стране уменьшился примерно на 15%; заметно увеличилась доля ветхих сетей, требующих замены, и почти вдвое возросли утечки и неучтенные расходы воды. Средний уровень водопотребления на одного человека на хозяйственно-питьевые и бытовые нужды к 2000 году сократился до 327 литров в сутки.

По данным Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, в 2000 г.  средний износ водопроводных сетей по 70 Водоканалам составил 75% с колебаниями от 56% до 92%. При этом ежегодно восстанавливалось лишь по 0,72% общей протяженности сетей вместо необходимых 5%.

В 28% городов утечки и неучтенный расход воды превысил 1/3 от объема воды, поданной в сеть. Число аварий и повреждений в год на 1 км сети в отдельных городах многократно превысило среднестатистическую величину, которая, в свою очередь, в  2—3 раза выше, чем, например, в городах Германии и Финляндии.

Почти во всех российских городах значительная часть водопроводных сооружений и сетей находится в эксплуатации свыше 30 лет, а, следовательно, физически и морально устарела.

В 2003 году Правительство РФ призвало крупные российские компании к активному участию в реформировании жилищно-коммунального комплекса, привлечению к  управлению коммунальными предприятиями современного менеджмента и крупных инвестиций, необходимых для модернизации и развития коммунальной инфраструктуры.

2. Эволюция законодательства о государственных унитарных предприятиях

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

С января 1995 г. основы правового положения унитарных предприятий определяются ГК РФ. Пунктом 6 ст. 6 ФЗ от 30.11.1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [4,22] было установлено, что к созданным до официального опубликования части первой ГК РФ государственным и муниципальным предприятиям, основанным на праве полного хозяйственного ведения, а также федеральным казенным предприятиям применяются соответственно нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), и унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления (ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).

Согласно п. 6 ст. 113 ГК РФ правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ и законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Таким образом, ГК РФ ограничивает круг нормативных правовых актов, при помощи которых может быть регламентирован статус унитарных предприятий. Иные отношения, возникающие в связи с функционированием указанных предприятий, могут регулироваться другими федеральными законами, а также подзаконными правовыми актами.

На основании прямого указания п. 6 ст. 113 ГК РФ был принят Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (Российская газета, 2002, 3 декабря; далее - Закон). Закон является специальным актом гражданского законодательства, регулирующим правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников его имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, а также ряд других отношений.

Закон действует со дня его официального опубликования в отношении всех унитарных предприятий на территории Российской Федерации начиная с указанной даты уставы существующих унитарных предприятий применяются в части, не противоречащей Закону, и подлежат приведению в соответствие с его нормами до 1.07.2003 г.

Основы статуса унитарных предприятий установлены ГК РФ. Он определяет понятие и основы правового положения таких предприятий (ст. 113), особенности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 114) и на праве оперативного управления (ст. 115), содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 294-297), порядок приобретения и прекращения указанных прав (ст. 299), правила сохранения прав на имущество при переходе предприятия к другому собственнику (ст. 300). Основные требования к содержанию уставов унитарных предприятий и порядку утверждения этих учредительных документов в ГК РФ определены в общих нормах ст. 52, а также в специальных правилах его ст. 113-115.

Закон развивает и конкретизирует нормы ГК РФ, регулирующие правовое положение юридических лиц (ст. 48-65 ГК РФ), применительно к унитарным предприятиям, а также те нормы ГК РФ, которые устанавливают основы статуса и организации деятельности указанных предприятий (ст. 113-115 ГК РФ).

Государственная регистрация унитарных предприятий с 1.07.2002 г. осуществляется по общим для регистрации всех юридических лиц правилам, установленным ФЗ от 8.08.2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц» [3,9], а после введения в действие Закона - также с учетом положений его ст. 10.

Сравнительный анализ содержания п. 6 ст. ИЗ ГК РФ и ст. 1 Закона позволяет сделать два важных вывода:

а) правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий может определяться только нормами, содержащимися в ГК РФ и Законе. Поэтому если в других нормативных правовых актах имеются нормы, посвященные правовому положению унитарных предприятий, то указанные нормы могут применяться лишь при условии, что они полностью соответствуют положениям ГК РФ и Закона. Нормы других правовых актов, конкретизирующие правила ГК РФ и Закона о статусе унитарных предприятий и тем более не соответствующие или противоречащие им, после вступления Закона в силу не подлежат применению. Не случайно Президенту РФ и Правительству РФ поручено привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Законом (см. п. 2 ст. 38 Закона);

б) права и обязанности собственников имущества унитарных предприятий, порядок создания, реорганизации и ликвидации таких предприятий определяются Законом в соответствии с ГК РФ. В то же время применительно к данной группе общественных отношений ни ГК РФ, ни Закон не исключают правовое регулирование при помощи других нормативных правовых актов. Поэтому указанные отношения могут быть регламентированы и другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами.

Помимо отношений, прямо названных в ст. 1, Закон регулирует отношения, связанные с имуществом и уставным фондом унитарного предприятия (ст. 11-19 гл. III), определяет статус руководителя такого предприятия, устанавливает правила о заинтересованности в совершении унитарным предприятием сделки, а также о совершаемых в особом порядке сделках, признаваемых крупными, и регламентирует ряд других важных отношений (ст. 21-28 гл. IV). Указанные отношения могут регулироваться не только Законом, но и другими нормативными правовыми актами с соблюдением правил п. 1 ст. 37 Закона.

Наиболее общие отношения, связанные с управлением унитарными предприятиями, были урегулированы, в частности, Указом Президента РФ от 23.05.1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» [5,19].

Поскольку имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности государству (Российской Федерации), государственному образованию (субъекту Российской Федерации) или муниципальному образованию, принципиальное значение для создания унитарных предприятий имеют нормы, установленные в постановлении Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (Ведомости РСФСР, 1992, № 3, ст. 89), действующем в редакции постановлений Верховного Совета РФ от 23.05.1992 г. № 2824-1, от 27.01.1993 г. № 4375-1, от 21.07.1993 г. № 5475-1 с учетом постановления Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 г. Важное значение имеют также нормы ФЗ от 17.07.2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» [2,39].

Следует обратить внимание на то, что в системе правового регулирования унитарных предприятий большой удельный вес имеют подзаконные нормативные правовые акты. Особенно много их было принято за время, прошедшее с момента введения в действие части первой ГК РФ до принятия Закона. Среди указанных правовых актов наиболее важное значение имеют, в частности:

постановления Правительства РФ:

- от 12.08.1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава унитарного предприятия, созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия» [28,19], действующее с изменениями и дополнениями, внесенными в него постановлениями от 27.07.1998 г., 27.08.1999 г., 27.11.2000 г., 7.06.2001 г.;

- от 6.10.1994 г. № 1138 «О Порядке  планирования и финансирования деятельности унитарных предприятий» [2,22], действующее с изменениями и дополнениями, внесенными в него постановлениями от 27.07.1998 г., 27.08.1999 г., 27.11.2000 г., 7.06.2001 г.; от 5.01.1998 г. № 3 «О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений» [3,12];

- от 30.06.1998 г. № 685 «О мерах  по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества» [5,32];

- от 3.07.1998 г, № 696 «Об организации  учета федерального имущества и ведения Реестра федерального имущества» [42,21];

- от 6.07.1999 г. № 743 «Об образовании  государственных унитарных предприятий  военной торговли, основанных на  праве оперативного управления» [23,42];

- от 9.09.1999 г. № 1024 «О Концепции  управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» [41,53];

- от 4.10.1999 г. № 1116 «Об утверждении  порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ» [43,13];

- от 6.12.1999 г. № 1348 «О федеральных  государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения» [44,63];

- от 9.12.1999 г. № 1366 «О передаче  федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» [45,64];

- от 11.01.2000 г. № 23 «О реестре  показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» [46,22];

- от 29.01.2000 г. № 81 «Об аудиторских  проверках федеральных государственных унитарных предприятий» [47,56];

- от 3.02.2000 г. № 104 «Об усилении  контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» [48,77];

- от 16.03.2000 г. № 234 «О порядке  заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» [49,38];

- от 31.08.2000 г. № 648 «Вопросы  государственной, регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности» [50,31];

- от 16.10.2000 г. № 784 «О передаче  отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации» [18,38];

- от 10.04.2002 г. № 228 «О мерах  по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» [21,24];

распоряжения Мингосимущества РФ:

- от 30.07.1998 г. № 802-р «О составе  имеющегося у юридических лиц федерального движимого имущества, подлежащего учету в Реестре федерального имущества» (БНА РФ, 1998, № 24); от 16.02.2000 г. № 188-р «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия» (БНА РФ, 2000, № 11); от 16.02.2000 г. № 189-р «Об утверждении Примерного контракта с руководителем федерального государственного унитарного предприятия» [22,36];