Экономическое состояние регионов России

В 2002 г. около 20% субъектов РФ имели душевой ВРП выше среднего по стране (с корректировкой на стоимость жизни в регионах). По сравнению с 1997 г. их стало меньше, сокращение во многом объясняется усилившимся разрывом между средним и медианным значениями ВРП из-за ускоренного роста показателей Москвы и автономных округов Тюменской области. Кроме того, ВРП по автономным округам рассчитывается только с 2000 г. В число лидеров по-прежнему входят только федеральные города и экспортно-ресурсные субъекты РФ. Почти 2/3 регионов имели душевый ВРП ниже среднероссийского (нижняя граница этой группы - 1/2 среднероссийского ВРП), а более 15% относились к группе явных аутсайдеров (Карта 2. Отношение скорректированного душевого ВРП за 2002 г. к среднему по РФ). Последняя группа представлена слаборазвитыми республиками и автономными округами, а также наиболее депрессивными регионами импортозамещения, не включенными в глобальные экономические связи. При гигантских различиях "богатых" и "бедных" субъектов РФ, их все же меньшинство, а доминирует плотная срединная группа, включающая 2/3 регионов страны, она остается устойчивой весь переходный период.

Если  сопоставить не число регионов с  разным уровнем ВРП, а долю живущего в них населения, то соотношение  будет несколько лучшим: четверть населения России живет в относительно благополучных субъектах РФ, более 2/3 - в регионах срединной группы, и только 7% - в слабейших субъектах  РФ с душевыми показателями ВРП в 2-7 раз ниже среднероссийских (рис. 7).

Рис. 7. Доля населения, проживающего в  субъектах РФ с разным уровнем  душевого ВРП в 2002 г. (среднее по РФ=1)

Однако  душевой ВРП не отражает реального  потребления домохозяйств, т.к. значительная часть регионального продукта перераспределяется государством. Именно поэтому в статистических сборниках отсутствуют душевые  показатели ВРП нефтегазовых автономных округов Тюменской области - они  не отличаются от Люксембурга и Швейцарии, если сравнивать в долларах США по паритету покупательной способности. Для оценки более корректно сопоставлять ту часть ВРП, которая реально  потребляется населением региона, т.е. душевые показатели фактического конечного  потребления домохозяйств в системе  национальных счетов. Этот показатель также имеет свои недостатки, не учитывая потребление жителей за пределами своего региона и приписывая москвичам потребление всех приезжающих  в столицу, но в большинстве регионов он относительно пригоден для сопоставлений.

Душевое конечное потребление домохозяйств не так сильно дифференцировано по регионам: с учетом стоимости жизни  различия между средними показателями пяти самых "богатых" и самых "бедных" субъектов РФ составляли в 2002 г. 3 раза, в то время как по ВРП - 6 раз. Перераспределение государством произведенного продукта приводит к тому, что в Тюменской области потребляется домохозяйствами только 21% ВРП, а в наименее развитых регионах потребление домохозяйств близко или даже превышает душевой ВРП (Тыва и большинстве республик Северного Кавказа - 95-123%).

Проведенные расчеты позволяют более точно  оценить уровень экономических  различий между субъектами РФ, но при  этом вновь и вновь подтверждают главный вывод - неравенство чрезвычайно  велико и оно усиливается. Как  показал опыт 1990-х годов, неспособность  государства обеспечить минимально небходимые стандарты потребления во всех регионах страны приводит к росту социальной напряженности, это подтвердила и монетизация льгот 2005 года. Но в политике выравнивания есть и "обратная сторона медали": поляризация регионального развития обусловлена объективными факторами и приобрела устойчивый характер, для снижения региональных диспропорций требуются огромные объемы перераспределения финансовых ресурсов, а перераспределение в таких масштабах замедляет экономический рост.

8. Бюджетная политика выравнивания

Следствием  усилившегося экономического неравенства  в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии  рынка труда, доступности основных услуг. Необходимость выравнивания развития субъектов РФ очевидна, но эта задача требует выработки  приоритетных направлений и эффективных  механизмов перераспределения финансовых ресурсов в системе межбюджетных отношений. Федеральные власти предпочли наиболее простой механизм - все большую централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы быстрее сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации. Социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: если в  1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9,3% расходов федерального бюджета, то уже в 2001 г. - 18,5%, а объем помощи вырос более чем вдвое. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах консолидированных региональных бюджетов увеличилась за 1999-2003 гг. почти вдвое - с 10% до 19%.

Рис. 8. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в 1994-2004 гг., в % от ВВР(Источник: Центр фискальной политики)

Для более  детального знакомства с темой межбюджетных отношений центра и регионов РФ мы рекомендуем посетить сайт Центра фискальной политики (www.fpcenter.ru). По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение  отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам (рис. 8). Эти перечисления были сопоставимыми с выплатами из основных фондов, созданных для межбюджетного выравнивания - Фонда финансовой поддержки регионов и Фонда компенсаций. Судя по всему, аналогичный "бум" дополнительных перечислений произойдет и в 2005 г., поскольку федеральный закон о монетизации льгот был плохо подготовлен, и центру пришлось в пожарном порядке выделять регионам недостающие средства на выплаты льготникам.

Концентрируя  все большую долю доходов, федеральный  центр стал намного больше перераспределять, поэтому по расходам пропорции между  федеральным и субнациональными (региональными и местными) бюджетами  остались на прежнем уровне 50:50. Но централизация  доходов и полномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной  автономии регионов. По расчетам В. Климанова и А. Лаврова, уже в  2001 г. поступления от так называемых "собственных" налогов покрывали менее 40% расходов региональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.

Рис. 9. Рейтинг субъектов РФ по уровню душевой бюджетной обеспеченности относительно среднероссийского (равен 1) 
(Источник: Центр фискальной политики)

Основной  инструмент выравнивания - Фонд финансовой поддержки регионов. Трансферты из этого Фонда в 2004 г. получали 69 регионов (78% субъектов РФ). Остальные 20 субъектов, не получающих трансферты из ФФПР, обычно называют регионами-"донорами". Они имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах - в 3-7 раз выше среднероссийской, в Москве - более чем в 2 раза, в Татарстане - в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение невелико (рис. 9). В 1990-е годы "доноров" было меньше - 10-12 субъектов РФ, но в последние годы, благодаря росту цен на нефть и объемов ее добычи, таких регионов стало почти вдвое больше (реально "доноров" больше 30, если считать таковыми регионы с положительным балансом всех перечисленных налогов из региона в федеральный бюджет и обратных финансовых поступлений из центра в регион).

На другом полюсе - более 20 беднейших субъектов  РФ, в которых трансферты ФФПР и  другие виды федеральной финансовой помощи составляют от половины до 90% доходов  консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного  Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые  автономные округа востока страны, Камчатская, Ивановская области, Алтайский  край (рис. 8).

В качестве аргументов в пользу централизации  обычно называют следующие: необходимость  концентрации ресурсов в центре для  более быстрого реформирования налоговой  системы и последующего снижения налогового бремени, уменьшение неэффективных  расходов региональных и местных  властей, пользующихся отсутствием  контроля со стороны неразвитого  гражданского общества в регионах. Но есть и серьезные основания  для критической оценки политики централизации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местных властей, в том числе в реализации социальных программ.

Все более  очевидно, что разумный предел централизации  перейден. Контроль центра без региональной и муниципальной бюджетной автономии  не может решить большинство проблем  бюджетного федерализма в столь  большой и разнообразной стране как Россия. Если федеральные власти и дальше будут основными контролерами действий региональных и местных  властей, а граждане, платящие налоги - по-прежнему оставаться в стороне, не влияя на деятельность избранных  органов власти и местного самоуправления, гражданское общество и не возникнет. Существующее положение воспроизводит  иждивенчество, не создает стимулов активизации деятельности региональных и местных властей по улучшению  институциональных условий для  экономического роста и реализации ответственной социальной политики. Предстоящая реформа межбюджетных отношений направлена на решение  именно этих проблем, но пока у специалистов остается много вопросов по поводу сбалансированности расходных полномочий и доходных источников по уровням  бюджетной системы, особенно на уровне местного самоуправления.

Основная  тяжесть социальных расходов в конце 1990-х годов ложилась на региональные и, особенно, местные бюджеты, однако за 2001-2003 гг. роль региональных бюджетов в финансировании социальных расходов увеличилась (табл. 6). Власти субнационального уровня по-прежнему отвечают за здравоохранение и образование населения, но заметно постепенное перераспределение финансирования этих отраслей с местного на региональный уровень. Расходы на ЖКХ практически полностью финансируются регионами, прежде всего местными бюджетами. В 2003 г. в трети субъектов РФ на местные бюджеты приходилось более 99% всех расходов на ЖКХ, почти в половине субъектов - более 80%. Средние данные по РФ гораздо меньше (55%), т.к. самые большие объемы расходов на ЖКХ имеют Москва и С.-Петербург, в которых местные бюджеты практически отсутствуют и финансирование ведется из бюджета субъекта РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет медленно, но все же за 1998-2003 гг. тяжелая "ноша" муниципалитетов немного уменьшилась - с 25% до 19% всех расходов местных бюджетов, поскольку население стало больше платить за услуги.

Таблица 7. Доля бюджетов разного уровня в социальных расходах

	Доля бюджетов разного уровня в  финансировании, %
	федеральный бюджет			региональные и местные бюджеты			в т. ч. местные бюджеты
	1998 г.	2001 г.	2003 г.	1998 г.	2001 г.	2003 г.	1998 г.	2001 г.	2003 г.
Социальные услуги, всего	17	27	25	83	73	75	56	42	36
в том числе:
образование	13	19	21	87	81	79	66	57	48
здравоохранение	9	12	13	91	88	87	53	45	36
социальная политика	56	52	44	44	48	56	20	17	17
Жилищно-коммунальное хозяйство	0	0	0	100	100	100	72	62	55

Источник: рассчитано по данным Минфина РФ

В целом, несмотря на растущую централизацию  расходных полномочий, местные бюджеты  остаются самыми социально-ориентированными: в 2003 г. доля расходов на социальные услуги и ЖКХ составляла в них 77%, в региональных бюджетах - 45%, а в федеральном - 12% (без учета финансовой помощи регионам на социальные цели).

В консолидированных (региональных и местных) бюджетах субъектов  РФ доли расходов на образование, здравоохранение, социальную политику находятся в  обратной зависимости от бюджетной  обеспеченности регионов. "Бедные" регионы вынуждены проводить  социально-ориентированную бюджетную  политику, не имея возможности осуществлять другие расходы: в слаборазвитой  республике Тыва социальные расходы  уже превышают 2/3 бюджета (табл. 8). Но даже в "бедных" субъектах РФ на структуру расходов влияет политика региональных властей, далеко не всегда эффективная. В Ингушетии, несмотря на крайне низкий уровень социального  развития и дотационность бюджета на уровне 82%, власти в 2003 г. использовали более трети бюджета на строительство, госуправление и необозначенные "прочие" расходы. В наиболее "богатых" регионах доля социальных расходов значительно ниже, но их объем позволяет поддерживать более высокое качество жизни, особенно в автономных округах тюменского севера и Москве. В то же время в расходах бюджета столицы все еще велика доля расходов на ЖКХ, это объективная проблема огромного города, но, с другой стороны, и результат затягивания жилищной реформы.

Таблица 8. Структура расходов бюджетов регионов-лидеров и аутсайдеров  в 2003 г., %

Расходы консолидированных бюджетов региона:	В среднем по РФ	Москва	Ханты-Мансийский АО	Республика Ингушетия	Республика Тыва
Образование	18,9	8,9	15,0	14,9	30,8
Здравоохранение и физическая культура	13,0	7,3	11,5	17,1	18,8
Культура и искусство	2,3	1,3	2,0	1,5	3,2
Социальная политика	9,1	10,0	5,9	11,2	8,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	12,7	15,0	6,8	7,2	5,4
Всего социально ориентированные  расходы	56,0	42,5	41,2	51,9	66,3
ИТОГО расходов	100	100	100	100	100