Современное состояние рынка государственных займов в России

Государственный внутренний долг РФ состоит из:

1. кредитов, полученных Правительством РФ;
2. долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ;
3. государственных займов.

1) Кредиты, полученные Правительством

Для покрытия кассовых разрывов бюджета  или текущего бюджетного дефицита Минфин может прибегать к прямым заимствованиям у ЦБ (эмиссионное финансирование) и у отдельных коммерческих банков (при кратковременных кассовых разрывах), не оформляя эти кредиты в виде ценных бумаг. Подобные методы широко применялись в 1990 - 1994 гг., и суммы  этих кредитов составляют значительную долю внутреннего государственного долга РФ и по сей день. С 1995 г. прямые кредиты Минфину ЦБ практически  не предоставляются.

2) Государственная или муниципальная  гарантия - способ обеспечения гражданско-правовых  обязательств, в силу которого  соответственно РФ, субъект РФ  или муниципальное образование  - гарант дает письменное обязательство  отвечать за исполнение лицом,  которому дается гарантия, обязательства  перед третьими лицами полностью  или частично. Гарант по государственной  или муниципальной гарантии несет  субсидиарную ответственность дополнительно  к ответственности должника по  гарантированному им обязательству  (ст. 115 БК РФ).

Сумма предоставленных государственных  гарантий РФ для обеспечения обязательств в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга РФ; а в иностранной валюте - включается в состав государственного внешнего долга РФ.

а) Внутренние государственные гарантии могут предоставляться субъектам  РФ, муниципальным образованиям и  отдельным юридическим лицам. Обязательным условием предоставления гарантии является проверка финансового состояния  ее получателя. В настоящее время  государственные гарантии на федеральном  уровне не получили большого распространения (примеры таких гарантий: по страхованию  рисков ответственности авиаперевозчиков; по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»).

б) Внешние государственные гарантии (в иностранной валюте) не получили в РФ большого распространения. Примером таких гарантий являются гарантии для  оказания поддержки экспорта промышленной продукции.

3) Государственные займы - основная  форма государственного кредита,  представляющая кредитные отношения,  в которых государство выступает  главным образом в качестве  заемщика. Задолженность по государственным  займам включается в сумму  государственного долга страны. Государственный или муниципальный  заем - передача в собственность  РФ, субъекта РФ или муниципального  образования денежных средств,  которые РФ, субъект РФ или  муниципальное образование обязуется  возвратить в той же сумме  с уплатой процента (платы) на  сумму займа.

Существует несколько классификаций видов государственных займов. (Рис. 1.2.1)

Рис. 1.2.1. Классификации  государственных займов.

Источник: [10]

 

Формы долговых обязательств Российской Федерации представлены на рис. 1.2.2.

Рис. 1.2.2. Формы долговых обязательств РФ.

Источник: [6]

 

Дефицит государственного бюджета может финансироваться  при помощи внешних и внутренних источников. Виды этих источников представлены на рис. 1.2.3.

Рис. 1.2.3. Источники финансирования бюджетного дефицита

Источник: [13]

1.3. Этапы и  методы управления государственными  заимствованиями

 

Система управления заемной деятельностью  РФ состоит из:

1) законодательного органа, регламентирующего  общие параметры и нормы заемной  деятельности государства;

2) исполнительного органа, детализирующего  установленные общие параметры  и нормативы;

3) эмитента ценных бумаг;

4) институтов, которые обеспечивают  размещение, регистрацию, хранение  и погашение выпущенных эмитентом  государственных ценных бумаг.

Закон о федеральном бюджете  включает:

·     программу государственных  внешних заимствований РФ;

·     программу внутренних заимствований;

· программу предоставления РФ государственных  кредитов иностранным государствам.

Управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ (ст. 101 БК РФ), а долгом субъекта РФ - органы его исполнительной власти. В кредитные  отношения от имени РФ вступает Минфин РФ, который выпускает государственные  ценные бумаги от имени РФ, определяет их доходность, конкретные сроки выпуска и погашения. Минфин РФ ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (в трехдневный срок с даты возникновения обязательства вносятся записи).

Долг государства, как и финансы  в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный  и муниципальный долг обеспечивает возможность органам государственной  власти и органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы[7].

Когда государственный и муниципальный  долг выступает в качестве объекта  управления, государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования  и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и  обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и  все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным  и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:

• привлечение государственных и муниципальных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;
• удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;
• достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления, и гарантированных ими заимствований;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Таким образом, управление государственным  и муниципальным долгом представляет совокупность мероприятий органов  государственной власти и органов  местного самоуправления по использованию  долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных  ее территорий[8].

Различают стратегическое и оперативное  управление государственным и муниципальным  долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции  Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и  органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов  и решений, касающихся стратегии  управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные  органы государственной власти субъектов  РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.

В частности, ежегодно в законе о  федеральном бюджете устанавливаются  предельные объемы государственного внутреннего  и внешнего долга; источники внутреннего  финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии  государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы  на обслуживание государственного внутреннего  и внешнего долга; верхние пределы  государственных внутренних и внешних  гарантий. По представлению Правительства  РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних  заимствований Российской Федерации  и программу государственных  внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным  и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина  РФ. Эти органы определяют генеральные  условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения  долговых обязательств, время выпуска  очередного займа и условия его  функционирования, организуют первичное  размещение и вторичный рынок  государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов  и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные  действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным  долгом.

В управлении государственным и  муниципальным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых  решаются специфические задачи (Рис. 1.3).

Рис.1.3. Этапы управления государственным и муниципальным  долгом.

Источник: [14]

 

Таким образом, под управлением  государственным и муниципальным  долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий  и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными  долгами, обслуживанию и погашению  долга, предоставлению государственных  и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

Остро стоит вопрос об эффективности  управления государственным и муниципальным  долгом, под которой понимается степень  достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость  обслуживания и другие) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого  показателя, измеряющего эффективность  управления государственным и муниципальным  долгом, поскольку, осуществляя эту  деятельность, органы власти оказывает  прямое воздействие на самые разнообразные  области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния  долга на бюджет и денежное обращение  страны, инвестиционный процесс, степень  доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить. Наиболее общим показателем долговой нагрузки является отношение государственного долга к объему ВВП, выраженное в  процентах. Этот же показатель при необходимости  более углубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга. Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

Методы управления государственным  и муниципальным долгом можно  условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным  преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и  др. К методам управления, характерным  для рыночной модели регулирования  долга, относятся в первую очередь  реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен  долга и др.

Характерным моментом для административного  подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом  управленческого решения (без получения  предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления долгом — переговорный процесс, который  предшествует принятию управленческого  решения и в процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем  порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы  добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать ли новые  условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и  высокая стоимость заимствований  в последние годы вынуждали государство  постоянно заботиться об удлинении  сроков и сокращении доходности новых  заимствований. Это достигается, в  частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный  или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.