Лекции чешского ученого Бушина

19.6.2012

 

 

Роль лоббинга на примере  отраслей

 

 

 

Филипп Бушина, MBA

 

19.6.2012

 

Запрет рекламы табака.

Роль заинтересованных  групп

19.6.2012

 

Введение

 

От начала программы  „Европа против рака“ (EPR) в 1987 году  были введены различные меры  контроля за табаком:

 

• запрет телевизионной рекламы табака (89/552/EEC),
• две директивы о обозначении табачных изделий (89/622/EEC и 92/41/EEC),
• директива о максимальном содержании дегтя в сигаретах (90/239/EEC)
• три директивы o минимальной налоговой нагрузке на табачные изделия (92/2/EEC, 92/79/EEC и 95/59/EEC)

 

Запрет рекламы табака, запрещающий любую форму печатного , письменного, устного, радио- и теле- сообщения был без сомнения  одним из самых проблематичных  пунктов переговоров за всю  историю ЕС. Его утверждение в 1998 году пришло после 10 лет переговоров.

 

Уровень конфликта был  также под влиянием идеологических  политических систем, так как  Германия, Дания, Великобритания и  Нидерланды традиционно минимально  влияют на государственном уровне  на частное потребление и поэтому  предпочитали добровольные договоренности  с табачной промышленностью. Совместно  с Грецией они поэтому долгое  время блокировали принятие запрета

19.6.2012

 

Институциональная структура  и представление интересов

 

Представление интересов – это не только важный политический инструмент заинтересованных групп к продвижению своих идей, но также и инструмент дискуссии для всех актеров Евросоюза. Комиссия часто специально стимулирует сотрудничество с заинтересованными группами тем, что инициирует создание сетей и предлагает финансовую помощь.

 

Заинтересованные группы  на европейском уровне включают  в себя целый ряд частных  и общественных организаций национальных  заинтересованных групп и европейских  групп, которые действуют как  представительские организация  и объединения секторов и отраслей. Пытаются повлиять на политический процесс европейским или национальным путем.

 

Необходимо отличать внешнюю (голос) и внутреннюю (доступ) стратегии.

Внутренняя стратегия сосредотачивается на прямое подключение к политической дискуссии, тогда как внешняя стратегия ориентируется на медиа и общественность с целью представлять интересы.

 

19.6.2012

 

Формальные и неформальные институты в отношении к главным точкам доступа заинтересованных групп

 

19.6.2012

 

Европейская Комиссия: двухуровневый путь представления интересов

 

Полномочия Еврокомиссии инициировать и предлагать законопроекты означает два уровня путей для представления интересов:

 

1) Комиссии, как органу устанавливающий программу и относительно небольшому

учреждению, требуется информация, особенно в технически сложных вопросах. Кроме

этого, заинтересованные группы – это важный источник поддержки.

 

2) Возможность влиять на определение и рамки европейских политических проблем притягивает заинтересованные группы. Один из лоббистов описал значение эффективной внутренней стратегии так: „Работа лоббиста наполовину готоав, если вы можете влиять на способ, которым формулируется предложение перед своей публикацией…поэтому основой работы становится понимании, что чиновники делают, какова их рабочая программа, чего хотят добиться в проекте, какую позицию хотят занять, какие проблемы решать“

19.6.2012

 

Реклама табака в европейской программе: Право Комиссии на инициативу

 

В 1984 году Европейский Совет попросил Еврокомиссию разработать новые области политики, которые бы приблизились к интересам граждан ЕС. Доклад Комиссии о „Сотрудничестве на медицинской проблематике на уровне Сообщества“ номинировал одной из главных областей борьбу против рака.

В 1985 году Европейский Совет уполномочил Еврокомиссию начать программу борьбы против рака. Комиссия былa уполномочена создать ad hoc Комитет, состоящий из специалистов на рак, который должен был сформулировать первую программу Европы против рака (EPR). Одним из главных пунктов этой программы была борьба против табака.

 

В 1989 году Еврокомиссия предложила проект, ограничивающий рекламу табака. Это предложение было детищем чиновников Комиссии в рамках программы EPR и экспертного Комитета. Роль этого экспертного Комитетеа былa важна, потому что объяснил содержание и необходимость этого предложения Коллегии комиссаров ЕС и пытался повлиять и на национальные лиги против рака.

 

Чтобы собирать информацию Еврокомиссия 1989 году основала службу для сбора информации о табаке - Европейская канцелярия для акций в области превенции курения (BASP). Когда Комиссия предложила свой второй проект на запрет рекламы табака в 1991, BASP подготовила информацию и аргументы, которые Еврокомиссия использовала для поддержки этого исправленного проекта.

19.6.2012

 

Программа EPR вызвала оперативную  реакцию табачной промышленности, которая начала открывать офисы  в Брюсселе. Кроме этого уже  существующей Конфедерации производителей сигарет были открыты новые источники финансирования.

 

Эта реакция не была  неожиданной, любая борьба с раком  естественно затрагивала сигареты  и воздействие табака на человеческий  организм , а это означало привлечение  внимания табачной промышленности.

 

На программу EPR реагировала  не только табачная промышленность. Сеть национальных лиг против рака ощущула потребность оказывать oвлияние на формирование политики Евросоюза,  потому что пока „актеры“ из Еврокомиссии готовили предложения, табачная промышленность кооперировалась для противодействия, но не было никого, кто бы предложил медицинские аргументы как реакцию на аргументы промышленности.

 

С этой целью основали  в 1990 году в Брюсселе канцелярию, которая былa финансирована Межнациональным союзом против рака и Европейской лигой против рака. Европейская лига против рака былa первой Европейской общественной медицинской организацией, которая поддержала Сообщество в его политике борьбы с табакoм.

19.6.2012

 

Создание представителей интересов: Неформальные правила

 

Так как подходящими заинтересованным группами могли усилить позицию Еврокомиссии в отношении национальных правительств и заинтересованными группами противников,  одна из мер плана действий EPR (1987-1999) касалась „обмена информацией в борьбе против курения“.

 

Противодействие против политики контроля табака мог быть побежден подключением целого ряда разных интересов.  Тогда как табачная промышленность была хорошо организованным противником, европейское медицинское лобби  было необходимо построить с нуля. Кроме того, медицинские сообщества на национальном уровне были скорее пассивны в борьбе против курения.

 

Одной из первых мер было осуществление финансовой поддержки BASP. BASP поддерживала сторонников запрета рекламы курения тем, что предоставляла им информацию типа квартальных отчетов о национальном и межнациональном развитии в области политики контроля табака итематические отчеты.

 

Еврокомиссия также сотрудничала с национальными организациями тем, что дотировала национальные лиги против рака и организации, борющиеся против курения. Принимала участие на расширении программы EPR. Встречи с организациями, борющимися против рака и курения проходили каждых 6 месяцев. Вследствие этого,  заинтересованные группы хорошо узнали друг друга и обменивались удачными и неудачными стратегиями, учились друг от друга.

19.6.2012

 

Оказание влияния на  Совет: национальный путь 

 

Из всех актеров ЕС  Совет наименее открыт для  заинтересованных групп. Это не  форум для общественных дебат  и напрямую не представляет  граждан ЕС.  Большинство заинтересованных  групп по этой причине идет  по национальному пути  представления  интересов.

 

При анализе их поведенческой  стратеги важны два правила  игры, касающиеся Совета:

1) правилo голосования  (квалифицированное большинство)

2) правилo председательства.

 

Последствия утверждения  квалифицированным  большинством

 

Тактика табачной промышленности  былa основана на блокировании  статей проектов предложений. Германия  так была с 10 голосами в Совете  сильнейшим союзником промышленности  в ее сопротивлении законам  против табака.

 

Однако, одно единственное  государство было не способно  заблокировать решение. Меньшинство  для блокировки требовало как  минимум 23 голосов.

 

Поэтому табачная промышленность  сосредоточилась на строительстве  союзов и коалиций с  национальными  политиками. Особенно их интересовали  контакты с политическими актерами  вне национальных министерств  здравоохранения,

 

Немецкий канцлер Коль  и бывшая премьер-министр Великобритании  Тэтчер и британсикй государственный  секретарь Кларк поддерживали  противостояние табачной промышленности. Кроме этого существовали контакты  с высокопоставленными чиновниками  в правительстве Греции.

19.6.2012

 

Табачная промышленность  и ее союзники использовали  все виды стратегий, чтобы предотвратить  консенсус квалифицированного большинства  голосов.

В определенном смысле  для табачной промышленности  это было проще, чем для лоббистов  общественного здравоохранения  – намого проще заблокировать проект предложения, так как это требует всего один хорошо продуманный барьев, тогда как продвижение предложения, как правило, предполагает преодоление множества барьеров. Лоббисты, поддерживающие общественное здоровье должны были действительно преодолеть разные барьеры. 

 

Одновременно это не  было лобби, обладающее соизмеримым  влиянием с лобби табачной  промышленности по следующим  причинам:

 

1) Заинтересованные группы, поддерживающие общественное здоровье не имели подобных финансовых источников. В момент своей активизации в начале 80-х происходили массивные компании в масс-медиа, организованные стороной противника. Они не обладали средствами для адекватного ответа таким компаниям. Кроме этого табачная промышленность могла организовывать праздничные обеды или приемы

2) Лобби за общественное здоровье должно было самоорганизоваться на европейском уровне. Организации не привыкли координировать свои стратегии одномоментно в 2 странах. Первое упоминание о общеевропейской компетенции в области здравоохранения появилось только на Маастрихстской межправительственной конференции.

19.6.2012

 

Намного позже, когда активность  противников стала снижаться, во второй половине 1997 года стало казаться возможным достижения утверждения квалифицированным  большинством, представители интересов общественного здравоохранения попытались напрямую влиять на принятие политических решений.

 

Лобби общественного здравоохранения  очеименно их голоса становились решающиминь активно воздействовало на голландское и датское правительство, потому что. Обоим правительствам было послано огромное количество писем организаций, занимающихся общественным здоровьем с  целью убедить голосовать за запрет. Наконец, в декабре 1997 года квалифицированное  большинство, включая Голландию и Данию приняло запрет рекламы табака и табачных изделий.

 

Правилo утверждения квалифицированным  большинством было очень важно  в политическом процесса утверждения запрета рекламы табака.

Как табачная промышленность, так и его союзники и общественное  медицинское лобби это хорошо  понимали. Как было описано, промышленность  пыталась повлиять на высокопоставленных  политиков на национальном уровне, чтобы сохранить то меньшинство  на европейском уровне, которое  бы запрет блокировало. Эту внутреннюю  стратегию поддержали внешними  стратегиями, такими как компании  в масс-медиа.

19.6.2012

 

Председательство : поиск компромиссов

 

В контексте переговоров Совета председательство играет значительную роль. Ожидается, что страна-председатель будет вести переговоры как честный посредник, придерживаясь принципа нейтралитета. Когда стороны неспособны придти к компромиссному решению, председатель может предложить „компромиссный проект по праву председательства“. Эта неформальная норма дает заинтересованным группам возможность влиять на председателя.

 

To, что заинтересованные группы хорошо понимают роль председателя иллюстрировано политическим документом июня 1996 года, который издала Европейская лига против рака, обратившись в нем к правительству Ирландии оставить проект „на столе“ и отказаться от действий в направлении слабого компромисса или даже, еще хуже, к резолюции в течение председательства Ирландии во второй половине 1996 года.

 

Политический документ категорично ссылался на возможную смену в Великобритании в 1997 году: „ Возможные политические изменения в Великобритании не останутся без внимания в Германии. Давление на немецкое правительство, чтобы оно было против запрета табака как такового, не исходит только от производителей табака, но также от рекламных агенств, эти источники сейчас оказывают давление на принятие договора o компромиссе в немецком проекте с целью нарушить общеевропейский запрет рекламы табачных изделий.“