Государственный кредит

Возможно совмещение консолидации с конверсией. Такая операция была проведена, например, в 1936 г., когда облигации семи государственных займов, размещавшихся среди населения по подписке с рассрочкой платежа, были обменены на облигации нового займа с более низкой доходностью и с увеличением вдвое (до 20 лет) срока действия ценных бумаг.

4. Унификация. Объединение нескольких ранее взятых на себя государством обязательств с заменой на новые ранее выпущенных финансовых инструментов. Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства. Унификация займов была проведена в 1930 г.: одновременно с выпуском займа "Пятилетка - в четыре года" на его облигации обменивались облигации займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.
5. Аннулирование. Это отказ государства от уплаты основного долга и процентов по всем ранее выпущенным займам. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Так, в январе 1918 г. правительство РСФСР аннулировало все дореволюционные внутренние и внешние займы. Советская власть не признала финансовых обязательств царской администрации и Временного правительства, которые направляли заемные средства в основном на подготовку к войне и ведение боевых действий, а также на подавление революционного движения.
6. Реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
7. Новация. Соглашение между кредитором и заемщиком о прекращении действия обязательств и их замене другими обязательствами, предусматривающими другие условия погашения займов [9].

Важной составляющей управления государственным долгом является установление его предельного объема и предельного объема государственных заимствований РФ. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

Бюджетный кодекс предусматривает случаи, когда Правительство РФ вправе осуществлять заимствования свыше установленного предельного их объема:

• по внешним заимствованиям — если при этом Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга;

• по внутренним (внешним) заимствованиям вместо внешних заимствований — если это снижает расходы на обслуживание долга в рамках установленного объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен.

Правительство РФ вправе определять объемы, формы, срок, методы и стоимостные условия государственных внешних заимствований [8].

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если они не были гарантированы федеральным правительством.

Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждается Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата и общего объема заимствований. В ней оговариваются все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг принимается соответственно правительством в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, установленными в соответствии с законом о бюджете, а также с Программой внутренних заимствований.

В решении об эмиссии государственных ценных бумаг отражаются сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии.

Государственной гарантией является способ обеспечения правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация как гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, получившим гарантию, его обязательств перед третьими лицами.

Законом о федеральном бюджете на очередной год определяется максимальный размер суммы государственных гарантий. Общая сумма государственных гарантий, выраженных в рублях, включается в состав государственного внутреннего долга.

Общая сумма государственных гарантий, выраженных в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга.

В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения не имеют права брать кредиты у кредитных организаций. Но они обладают правом получать ссуды из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Реестр задолженности государственных унитарных предприятий ведется Казначейством.

Министерство финансов России ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная долговая книга Российской Федерации). Информация о долговых обязательствах вносится в соответствующую долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения обязательства. В Государственную долговую книгу вносятся сведения об объемах долговых обязательств (включая гарантии) Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация. Состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются Правительством РФ [2].

Обслуживание госдолгов, внутренних и внешних, включает в себя поэтапно: погашение процентов; погашение капитальной суммы долга и его рефинансирование в случае необходимости.

Если условный долг государства 100тыс.ед. и представлен он из 20% годовых (обычный процент на международном рынке ссудных капиталов для государств — сомнительных заемщиков) на 4 года с однолетним льготным периодом (период, когда гасятся только проценты), а сумма долга не гасится, то к реальной сумме долга (100 тыс. ед.) нужно добавить 80 тыс. ед. процентов (80% годовых умноженные на 4 года). Тогда график обслуживания такого долга будет выглядеть следующим образом (рис. 5): 180тыс. ед. за 4 года.

Рис. 5. График обслуживания госдолга (со сроком 4 года из 20% годовых)

Таким образом, самая простая схема обслуживания госдолга иллюстрирует достаточную сложность управления им. В связи с высокой стоимостью госдолгов в систему управления ими включены и переговоры по изменению условий долгов, и сам механизм рефинансирования долга, и мониторинг показателей объема и уровня долга, и сопоставление их с другими показателями госфинансов (ВВП, госбюджета и т. п.).

Одними из наиболее существенных недостатков формирующейся в России системы управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

• недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

• не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;

• носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер.

В действующей системе управления долгом отсутствуют следующие элементы:

1. Четкое законодательное  закрепление разделения компетенции  между ветвями государственной  власти в области управления  государственным долгом.

В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» вопросы управления государственным долгом отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований с чрезмерной детализацией источников привлечения кредитов и направлений их использования препятствует выполнению Правительством РФ функций по управлению государственными заимствованиями, с точки зрения стоимости и сроков заимствований, с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

2. Законодательное закрепление  полномочий Правительства Российской  Федерации по проведению полного  спектра операций в области  управления государственным долгом.

Законодательно не определено само понятие «управление долгом» и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.

В настоящее время бюджетное законодательство регулирует в основном вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.). В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России — внутренний долг, Внешэкономбанк — внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет. Кроме того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категории долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.

В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого изменения валютного курса рубля.

Одновременно рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования будут менее выгодными для бюджета, чем внешние заимствования на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и, наоборот, в случае падения валютного курса рубля).