Правовое регулирование охраны экосистемы озера Байкал

      Правовое регулирование охраны экосистемы озера Байкал.

   Экосистема озера Байкал при всей ее значимости и международной известности как объект правовой охраны практически не рассматривалась в качестве единого целого предмета регулирования. При том, что само озеро Байкал пользуется широкой известностью не только в нашей стране, но и за рубежом.  
 
   Озеро Байкал и его экосистема неослабно привлекает внимание научной мысли вот уже почти три столетия. Причем исследованием природы Байкальского региона занимаются не только ученые-естественники (геологи, географы, физики, химики, биологи), но и историки, этнографы, филологи, философы, археологи. Поэтому круг научных, да и не только научных, проблем, связанных с экосистемой озера Байкал, очень широк. 
 
   Проблема защиты уникальной экологической системы озера Байкал актуальна для общественности уже несколько десятилетий. Первоначально наиболее активно на защиту Байкала встали ученые Сибирского отделения Академии наук и, в результате, в СССР вышел закон, который объявил огромную территорию российской части бассейна озера водоохранной зоной. Это решение было явно популистским, поскольку не могло быть исполнено ни при каких условиях. В Байкальском регионе возникла традиция не выполнять Закон - исполнительные органы власти и хозяйствующие объекты были не в состоянии исполнить государственные нормативные требования, относящиеся к водоохранным зонам, на территории равной по площади нескольким европейским государствам с многомиллионным населением.

   В 1996 году решением сессии Комитета по Всемирному Наследию ЮНЕСКО озеро Байкал признано Участком всемирного природного наследия. Таким образом, озеро Байкал имеет статус Участка всемирного наследия и, в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, Россия взяла на себя юридическую, экономическую и нравственную ответственность перед мировым сообществом за его сохранение. Присвоение статуса Участка всемирного природного наследия автоматически не делает озеро Байкал и окружающую территорию особо охраняемой природной территорией в терминах российского законодательства. Следует признать, что в настоящее время не выполнено полностью практически ни одно из условий Комитета по Всемирному Наследию ЮНЕСКО, а те, что выполнены, носят во многом формальный характер.

     Правоприменительная  практика последних лет показала, что принятие специального федерального  закона об озере Байкал не  принесло ожидаемых результатов. Для полной реализации ФЗ «Об охране озера Байкал», вступившего в силу 8 лет назад, было необходимо разработать около 20 нормативных актов на федеральном уровне, 20 - на межведомственном и межрегиональном уровне, 30 - на уровне ведомств, 30 - на уровне регионов. Кроме того, требовалась постоянная информационно-аналитическая поддержка разработки и реализации законодательства по охране озера Байкал, а также принятие ряда ежегодных нормативных актов и внесение изменений в федеральное, региональное и муниципальное законодательство по вопросам охраны озера Байкал. Распоряжением Правительства Российской Федерации №1203-р от 02.08.1999 г. был утвержден план подготовки соответствующих проектов правительственных нормативных правовых актов. Реализация всех работ планировалась до мая 2000 г., тем не менее она не завершена до сих пор. Не принят ряд важнейших нормативных правовых актов, в том числе регламентирующих перечень вредных веществ, опасных для уникальной экосистемы оз. Байкал, нормы допустимых воздействий, порядок перепрофилирования предприятий в центральной экологической зоне, особенно БЦБК.

   На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правовое регулирование, направленное на обеспечение охраны озера Байкал и сохранения биоразнообразия Байкальской природной территории. Региональное законодательство включает в себя значительное количество нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы так или иначе устанавливающих особенности жизнедеятельности, связанные с обеспечение охраны озера Байкал и его особым статусом. 

   В частности это: 

- Устав Иркутской области;  
 
- Устав Забайкальского края;  
 
- Постановление Правительства Иркутской области от 29.12.2009 N 415/194-пп «О службе по охране природы и озера Байкал Иркутской области»; 
 
- Закон Иркутской области “О ратификации протокола «О продлении на 2001 год действия бассейнового соглашения между Иркутской областью и республикой Бурятия о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами озера Байкал»; 
 
- Приказ Службы по охране и использованию животного мира Иркутской области от 14.01.2011 N 3-спр «О распределении между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на озере Байкал в пределах Иркутской области с впадающими реками на 2011 год»; 
 
- «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области и урегулированию конфликта интересов».

   Существует также ряд подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о мероприятиях, направленных на ограничение воздействия человека на экосистему озера Байкал в определенный период. 

   Главнейшая проблема Байкала - зарегулирование стока Ангары плотинами каскада ГЭС. Поскольку это единственная вытекающая из озера река, уровень озера прямо зависит от степени заполнения ангарских водохранилищ. Значение же малейших колебаний уровня воды в Байкале было известно давно. Его повышение приводит к развитию абразии (разрушению берегов). Абразия не только вредит береговым экосистемам, но и приносит в воду тысячи тонн грунта, что ведет к повышению концентрации биогенных элементов. На стадии проектирования ангарских ГЭС объемы сезонных стоков были рассчитаны так, чтобы они максимально соответствовали природной динамике. Однако соблюдаются эти режимы не всегда. В первые годы после заполнения Иркутского водохранилища превышение его уровня по отношению к запланированному всего на 39 см в течение трех лет привело к разрушению 1800 км береговой линии. Сверхнормативное повышение уровня Байкала приводит к экономическим потерям, которые связаны с подтоплением населенных пунктов, железной, дороги, портов и ухудшением условий воспроизводства промысловых рыб Байкала.  
 
   Еще одна проблема Байкала - загрязнение его вод. Одна из причин - ежегодно администрациями субъектов Федерации выдаются разрешения на сверхнормативные временно согласованные выбросы и сбросы даже для предприятий, стоящих в непосредственной близости от побережья Байкала. Наиболее известный загрязнитель Байкала - Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (БЦБК), который был построен в 1966 г. для производства стратегического сырья - кордной целлюлозы. Примерный объем очищенных стоков БЦБК около 40 млн. куб. м в год. В двадцатикилометровом пятне в районе сброса очищенных сточных вод комбината исчезли эндемичные водоросли и моллюски.  
 
   Значительный объем загрязнений поступает с водами реки Селенги (около половины речного притока озера Байкал). Начало потоку загрязнений дает промышленность Монголии, особенно - горно-обогатительный комбинат в Эрдэнете. Основным загрязнителем Селенги на территории России является Улан-Удэ, где очистные сооружения не справляются со сбросами промышленных предприятий города. Добавляется также загрязнение поймы реки Селенги, где в последние годы происходит массовое разведение скота сельскохозяйственными предприятиями и бесконтрольное дачное строительство.  
 
   Главным источником атмосферного загрязнения в регионе выступает промышленность Иркутской области. Абсолютные объемы выбросов загрязняющих веществ здесь почти в два раза больше, чем в Москве вместе с Московской областью (например, в 1997 г. соответственно 532 и 306 тысяч тонн)! Наиболее опасны для экосистемы Байкала выбросы соединений фтора от Шелеховского алюминиевого завода и серы от сжигания углей на ТЭЦ.  
 
   В последние годы возникла и получила развитие и такая проблема, как проникновение в Байкал чужеродных биологических видов. Как уже говорилось, около 68% живых организмов озера эндемичны, а это приводит к крайней уязвимости по отношению к новым видам болезней, паразитам, неготовности к конкуренции за источники пищи. Эта проблема напрямую связана с поступлением в Байкал загрязненных вод и локальными изменениями экосистемы. 

В целом сформирована определенная модель правового регулирования охраны природы Байкальской природной территории. С различной степенью эффективности действуют как специальный закон о Байкале, так и другие отраслевые федеральные законы. Вместе с тем, несмотря на то что большинство Федеральных законов действуют несколько лет, некоторые их положения до сих пор не исполнены.  
 
   Кроме этого федеральное законодательство отличает несогласованность и бессистемность законодательного регулирования, стремление к созданию целого ряда специальных административных органов, решающих порой одну или несколько узких задач. В результате создается ситуация при которой сходные задачи на одной территории решают несколько уполномоченных органов, каждый из которых отвечает за свой «участок отношений».  
 
   Из-за нечеткого определения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникнуть и возникают, споры о компетенции тех или иных государственных органов, а также о распределении бремени расходов на проведение мероприятий, направленных на охрану экосистемы озера Байкал.