Бюджетный дефицит и появление государственного долга

Это уникальный инструмент организации  государственных займов, когда сам  заёмщик определяет условия и  технологии займа. С помощью государственных  ценных бумаг осуществляется и погашение  задолженности по государственным  займам – так называемая реструктуризация долга. Но это таит в себе возможность финансовой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспективны в этой связи, в том числе и с точки зрения инвестора, инвестиционные займы.

Государственные ценные бумаги во многом определяют состояние фондового  рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, поэтому нередко их рассматривают  в качестве барометра изменений  в экономической и политической жизни страны.

От имени государства эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных  бумаг, обычно выступает уполномоченный орган, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета; в России – это министерство финансов. Эмитентами ценных бумаг  субъекта РФ и муниципальных образований  являются соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления.

В качестве агента Министерства Финансов часто выступает ЦБ, который, в  свою очередь, может уполномочить определённые институты или банки выступить  официальными дилерами или маркетмейкерами  конкретного выпуска государственных  бумаг.

Распространяются облигации внутренних государственных займов, как правило, через учреждения Сберегательного  Банка РФ, а местных займов –  также и через фондовые биржи.

Таблица 1

Структура государственного внутреннего  долга РФ

2.2.Обслуживание государственного  долга.

Рассмотрим порядок обслуживания государственного внутреннего долга  РФ, субъектов РФ, муниципального долга.

Затраты по размещению, выплате доходов и  погашению долговых обязательств РФ осуществляется за счёт средств федерального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится, как правило, Центральным банком РФ и его учреждениями путём осуществления  операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов  в виде процентов по ним.

Выполнение  ЦБ РФ, другим специализированным  финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ  по размещению долговых обязательств РФ, их погашению  и выплате доходов в виде процентов  по ним осуществляется на основе специальных  соглашений, заключаемых с эмитентом  государственных ценных бумаг.

Обслуживание  государственного внутреннего долга  субъекта РФ, муниципального долга  производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми  актами органов местного самоуправления. По соглашению сторон государственный  или муниципальный долг, возникший  из купли-продажи государственных  или муниципальных ценных бумаг, может быть заменён заемным обязательством. Замена государственного и муниципального долга заёмным обязательством осуществляется с соблюдением требований о новации  и совершается в форме договора займа. Примером может служить новация  по государственным краткосрочным  бескупонным облигациям (ГКО) и облигациям федеральных займов (ОФЗ) с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31.12.99. Результатом  новации является совокупность обязательств по вновь выпускаемым государственным  ценным бумагам и по выплате денежных средств Минфином России.

В результате новации владельцам  ГКО и ОФЗ  предоставлены следующие обязательства:

• ОФЗ с фиксированным купонным доходом по номиналу, равному 70% суммы новых обязательств;
• ОФЗ с фиксированным купонным доходом по номиналу, равному 20%

     суммы новых обязательств;

• Денежные средства в сумме, равной 10% суммы новых обязательств.

Для подтверждения  новых обязательств осуществляется выпуск следующих видов государственных  ценных бумаг:

• ОФЗ с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет.
• ОФЗ с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроками обращения 3 года.

2.3.Государственные гарантии - составная  часть государственного долга.

В Бюджетный  кодекс РФ были внесены серьёзные  изменения, особенно в части управления государственным долгом и его  важной составляющей – государственными гарантиями. В новой редакции Бюджетного кодекса существенно пересмотрены процедуры бюджетного кредитования, предоставления гарантий и в целом  вопросы погашения и обслуживания долга.

    На  мой взгляд, с принятием Кодекса  завершилась вялотекущая дискуссия  о правомерности кредитной работы  государственных финансовых органов  и узаконено регулирование значительной  части межбюджетных отношений  через механизм кредитования. Этот  же механизм действует и при  выделении бюджетных средств  юридическим лицам на возвратной  и возмездной основах, процедуре  предоставления государственных  гарантий. Очевидно, рыночный принцип  «за всё надо платить» обретает  законную силу и в сфере  государственных финансов. В известной  мере бюджет выступает в роли  кредитной организации, что само  по себе определённые вопросы  юридического  плана, связанные  прежде всего с требованиями  действующего законодательства  о наличии лицензии Центрального  банка со всеми вытекающими  последствиями.

      По всей видимости, при наделении  бюджета функцией кредитования  не последнюю роль сыграл опыт  использования уполномоченных банков  в управлении бюджетными средствами(один  из последних примеров -  реструктуризация  задолженности банка СБС-Агро, в  котором пропали миллиарды бюджетных  денег). Финансовый орган фактически  наделяется функцией кредитного  подразделения коммерческого банка.  В этом легко убедиться, ознакомившись  со статьёй 76 Бюджетного кодекса.  А поскольку процентные ставки  по бюджетным кредитам могут  варьировать, логично предположить  стремление получить наибольшую  выгоду от размещения до бюджетных  средств, что само по себе  похвально, но не вполне отвечает  природе бюджетного финансирования.

     Использование Бюджетного кодекса  в действующей редакции затруднено  из-за нечётких формулировок, терминологической  путаницы. Например, упразднение формы  предоставления бюджетных средств  на погашение долговых обязательств, предусмотренной в прежней редакции  Кодекса(ст.69), не корреспондирует  со статьями 86 и 104. Согласно последней,  помимо покрытия дефицита бюджета  заимствования осуществляются и  для финансирования «расходов  на погашение государственных  и муниципальных обязательств».  Кроме того, статья 99 в прежней  и новой редакции предписывает  всем уровням власти использовать  «все полномочия по формированию  доходов бюджета субъекта РФ  для погашения своих долговых  обязательств и обслуживания  долга».

      В соответствии с прежней редакцией  статьи 92(п.4) Бюджетного кодекса  поступления из источников финансирования  дефицита бюджета «не могут  быть использованы для финансирования  расходов на обслуживание и  погашение долга субъекта», а с новой (после внесения поправок статьи 69, 92, 104 и др.)  - наоборот, средства из источников покрытия дефицита направляются именно на «погашение государственных и муниципальных долговых обязательств». Разумеется исполнитель обязан следовать генеральной линии законодателя, но когда она в течении одного финансового года становится прямо противоположной, сделать это весьма сложно, если действующий бюджет «свёрстан» под прежнюю «линию».

     Поправка вызвала настороженную  реакцию у потенциальных кредиторов  бюджета, прежде всего коммерческих  банков, предоставляющих кредиты  при условии, что в бюджете  будет предусмотрена строка о  выделении средств для обслуживания  и погашения долга по кредиту.  Таким образом, для исполнения  прежних заимствований необходимо  осуществить новые, в то время  как банки уклоняются от предоставления  средств на цели покрытия прежних  обязательств. Кроме того, кредиторы  стремятся ограничить сроки предоставления  средств бюджетам всех уровней  рамками финансового года. Такая  осторожность продиктована тем,  что законодатели при утверждении  бюджета на следующий год могут  передумать и не включить расходы  по исполнению «старых» обязательств  несмотря на требование Кодекса  по их безусловному исполнению. В этом – одна из причин  нежелания кредиторов работать  с «длинными» деньгами.

     Терминологическая путаница в  Кодексе затрудняет понимание  вопроса о погашении долга  при бездефицитном бюджете: в  этом случае он(ст.92) предписывает  привлекать средства «из источников  финансирования дефицита бюджета  для финансирования расходов  бюджета в пределах расходов  на погашение долга».

      Механизм предоставления гарантий, которые являются разновидностью  заимствований и включаются в  состав долга , прописан весьма  туманно. Например, какую сумму  от объёма гарантий планировать  при формировании расходной части  бюджета на будущий финансовый  год в случае невыполнения  своих обязательств получателем  гарантии?  Напомним, что в прежней  редакции Бюджетного кодекса  (ст.113, п.6) в расходной части бюджета  предусматривался резерв на обслуживание  долга для исполнения обязательств  при наступлении гарантийного  случая. В новой редакции Кодекса  (ст.115, п.7) «исполнение государственных  и муниципальных гарантий подлежит  отражению в составе расходов  бюджетов как предоставление  кредитов». Выполнение этого положения  на практике весьма проблематично,  поскольку объём бюджетных кредитов  строго лимитирован статьёй 76,п.7, а сума средств на финансирование  дефицита определяется его объёмом,  в который неправомерно включать  обязательства  получателей гарантий. Для решения проблемы необходимо  вернуться к прежней формулировке  статьи 113, п.6 о создании в составе  расходной части бюджета резерва  для исполнения обязательств  при наступлении гарантийного  случая с конкретизацией верхнего  предела, например 30-50% от суммы  предоставленных гарантий.

      Нужно подумать о необходимости  скорейшей разработки фундаментальной  концепции выделения бюджетных  средств на возвратной и платной  основах. Это позволит не только  преодолеть противоречивость и  фактическую нелегитимость процедуры предоставления гарантии за счёт средств налогоплательщиков, но и приблизить систему государственных финансов к цивилизованным формам расходов бюджетов всех уровней.

3. Особенности государственного  долга России.

3.1. Управление государственным  долгом России.

Существование государственного долга  автоматически подразумевает обязанность  государства по его управлению. Под  управлением государственным долгом понимают совокупность действий государства  в лице его уполномоченных органов  по регулированию величины, структуры  и стоимости обслуживания государственного долга.

       Цель управления заключается  в нахождении оптимального соотношения  между  потребностями государства  в дополнительных финансовых  затратами по их привлечению,  обслуживанию и погашению.

     В основу управления гос. долгом  положены следующие принципы:

• безусловности – обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выполнения дополнительных условий;
• единства учёта – учёт в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;
• единства долговой политики – обеспечение единого подхода в политике управления гос. долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;
• согласованности – создание максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заёмщика;
• снижения рисков – выполнение всех необходимых действий, позволяющих уменьшить как риски кредитора, так и риски инвестора;
• оптимальности – создание такой структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств по ним было бы  сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также открывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
• гласности – предоставление достоверной и своевременной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.