Финансовый контроль в Республике Беларусь

• машиностроения и химической промышленности; топливной промышленности, энергетики, транспорта и связи; строительства и строительной индустрии;
• сельского хозяйства; легкой и пищевой промышленности; торговли, общественного питания и бытового обслуживания; плановых и финансовых органов; учреждений народного образования, науки, высших учебных заведений, культуры, здравоохранения и социального обеспечения.

4 июля 1990 г. Верховный  Совет БССР принял постановление  об упразднении Комитета народного  контроля БССР [63].

Особое внимание стоит уделить конституционному закреплению контрольных функций  государственных органов. Так, в целях придания легитимности новой власти или, как тогда было принято, «для укрепления диктатуры пролетариата, правопорядка, законности в стране, успешной реализации социалистических идей» была принята Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. [35]. В соответствии со ст. 43 Конституции в состав Совета народных комиссаров (центрального исполнительного органа РСФСР) в том числе входил народный комиссар Государственного контроля. Народный комиссар был уполномочен единолично принимать решения по  всем  вопросам,  подлежащим  ведению  соответствующего  Народного   комиссариата,  доводя  о  них  до  сведения  коллегии.  В  случае несогласия коллегии с тем или иным решением  народного  комиссара коллегия, не приостанавливая исполнения решения, могла обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или в Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (ст. 42 Конституции РСФСР 1918 г.).

Конституция Советской  Социалистической Республики Белоруссии была принята 3 февраля 1919 г. [36], являясь переходной конституцией,  не содержала норм, регламентирующих осуществление финансового контроля.  21 января 1924 г. в связи с образованием СССР была принята первая Конституция данного государства [37]. Высшим исполнительным и распорядительным органом государства был объявлен Совет Народных Комиссаров СССР, в состав которого в том числе вошел и народный комиссар финансов (ст. 37 Конституции СССР 1924 г.), в компетенцию которого входило осуществление контрольно-ревизионной деятельности в сфере расходования средств государственного бюджета.

В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. [38] вопросы осуществления государственного бюджета и укрепления кредитно-финансовой дисциплины были отнесены к компетенции Совета Министров СССР, в состав которого в качестве обособленного подразделения вошел Комитет народного контроля СССР (ст. 70 Конституции СССР 1936 г.). 19 февраля 1937 г. была принята Конституция БССР [39], которой впервые была введена глава VI, посвященная вопросам бюджетного планирования и контроля. В соответствии со ст. 77 составление бюджета и отчета о его исполнении входило в компетенцию бюджетной комиссии, избираемой Верховным Советом БССР. Вводится принцип гласности бюджетного процесса: бюджет БССР на очередной финансовый год и отчет об исполнении бюджета за прошедший год публикуются для всеобщего сведения.

В Конституции  СССР от 7 октября 1977 г. [40] появилась новая статья: в ст. 14 (абз.2) провозглашено, что в соответствии с принципом социализма государство осуществляет контроль за мерой труда и потребления. Конституция БССР 1979 г. [41] имела много общего с Конституцией 1937 г. Признавалось право каждого гражданина БССР принимать участие в осуществлении народного контроля за деятельностью государственных органов, в том числе в сфере расходования финансовых ресурсов государства (ст. 24 Конституции), однако механизм реализации этой нормы не был разработан, в связи с чем она получила декларативный характер.

Таким образом, в период существования СССР и  БССР государственный финансовый контроль был предоставлен в введение единого государственного органа (Комитета народного контроля), непосредственно подчиненного  Совету Министров, с выделением в качестве отдельной сферы контрольной деятельности бюджетного контроля, осуществляемого специальной комиссией, избираемой высшим законодательным органом (Верховным Советом).

27 июня 1990 г. Верховным Советом БССР принимается Декларация о государственном суверенитете Белоруссии [23], а 19 сентября 1991 г. изменяется официальное название государства – Республика Беларусь. 13 марта 1992 г. Верховный Совет Республики Беларусь принял Закон Республики Беларусь «О Контрольной палате Республики Беларусь» [64], в соответствии с которым в стране был образован подотчетный Парламенту высший государственный орган финансово-экономического контроля – Контрольная палата Республики Беларусь. В соответствии с Законом Контрольная палата наделялась полномочиями осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета, за использованием государственной собственности, исполнением законов и постановлений Верховного Совета Республики Беларусь и соответствием им иных актов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения. Контрольная палата обладала и пользовалась правом законодательной инициативы. В составе Контрольной палаты Республики Беларусь действовали ее инспекции во всех областях и г. Минске. О своей работе Контрольная палата представляла ежегодный отчет Верховному Совету Республики Беларусь.

23 сентября 1992 г.  постановлением Совета Министров  Республики Беларусь был образован Департамент экономического контроля при Совете Министров Республики Беларусь [65], основными задачами которого были: осуществление контроля за выполнением министерствами, ведомствами, другими органами государственного и хозяйственного управления, субъектами хозяйствования (независимо от форм собственности и подчиненности) законодательных и нормативных актов в сфере экономики; осуществление контроля за использованием государственных средств и централизованно выделяемых материальных ресурсов, за выполнением поставок продукции для государственных нужд и по ряду других направлений. При этом, действуя в рамках своей компетенции, определенной Положением о Департаменте, он не должен был подменять функции Контрольной палаты.

15 марта 1994 г. принимается Конституция Республики Беларусь [42], в которой закрепляется норма, согласно которой контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Верховного Совета, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществляет Контрольная палата.

2 августа 1994 г. Указом Президента Республики  Беларусь от 2 августа 1994 г. №  16 [66] была создана Служба контроля Администрации Президента Республики Беларусь, одновременно был упразднен Департамент экономического контроля при Совете Министров Республики Беларусь. В соответствии с Положением о Службе контроля Администрации Президента Республики Беларусь, она являлась органом президентского контроля и осуществляла контроль за деятельностью центральных органов управления и органов исполнительной власти, за соблюдением субъектами хозяйствования нормативных актов в сфере экономики, использованием государственных средств и централизованно выделяемых ресурсов.

4 августа 1995 г. Указом Президента Республики  Беларусь от 4 августа 1995 г. №  296 [67] в целях усиления президентского контроля в Республике Беларусь, обеспечения организационного единства и эффективности контрольной деятельности Служба контроля Администрации Президента Республики Беларусь была преобразована в Службу контроля Президента Республики Беларусь. В соответствии с Положением о Службе контроля Президента Республики Беларусь, она являлась контрольным органом Президента Республики Беларусь и выступала в качестве центрального органа контроля за деятельностью органов исполнительной власти. От имени Президента Республики Беларусь и по его поручению Служба контроля была призвана осуществлять контроль за исполнением Конституции и законов Республики Беларусь, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, других нормативных актов органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями (независимо от форм собственности и видов деятельности), предпринимателями, осуществляющими деятельность без образования юридического лица. Территориальные органы Службы контроля Президента Республики Беларусь были представлены Главными управлениями в каждой области и Главным управлением по г. Минску и Минской области.

В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию Республики Беларусь республиканским референдумом 24 ноября 1996 г., Указом Президента Республики Беларусь от 5 декабря 1996 г. № 296 [68] был образован Комитет государственного контроля Республики Беларусь путем преобразования Службы контроля Президента Республики Беларусь и упразднения Контрольной палаты Республики Беларусь. С созданием Комитета государственного контроля были ликвидированы нередкий параллелизм и дублирование в работе двух высших государственных контрольных органов в стране.

В целях совершенствования  системы органов Комитета государственного контроля и повышения эффективности  их деятельности Указом Президента Республики Беларусь от 2 ноября 2001 г. № 617 «О мерах  по совершенствованию системы органов  Комитета государственного контроля Республики Беларусь» [69] в Комитете государственного контроля Республики Беларусь образован Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля с правами юридического лица.

Новая организационно-штатная структура Комитета позволила оптимизировать организацию и осуществление контроля за исполнением нормативных актов, регулирующих отношения собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, использованием государственных средств и собственности, а также за исполнением республиканского и местных бюджетов.

В целях совершенствования  системы мер по предотвращению легализации  доходов, полученных незаконным путем  был образован Департамент финансового  мониторинга Комитета государственного контроля Указом Президента от 14 сентября 2003 года № 408 [70].

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 1 июля 2010 г. «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его  территориальных органах» [74] КГК Республики Беларусь был объявлен высшим контрольным органом государства, в полномочия которого входит осуществление государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента Республики Беларусь, Парламента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, а также по иным вопросам в соответствии с законами и решениями Президента Республики Беларусь. В структуру Комитета государственного контроля входят Департамент финансовых расследований, Департамент финансового мониторинга с правами юридических лиц и иные структурные подразделения.

Помимо КГК  Республики Беларусь государственный финансовый контроль осуществляется Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь и Министерством финансов Республики Беларусь.

Таким образом, история становления и развития органов финансового государственного контроля Беларуси включает следующие этапы:

1. XV – XVII вв. – осуществление в рамках Великого княжества Литовского государственного контроля за расходованием великокняжеской казны со стороны единоличного органа (подскарбия), подчиняющегося непосредственно государю;
2. XVIII в. – отсутствие в Речи Посполитой единого государственного органа, осуществляющего контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в государстве;  существование института так называемого «общественного» контроля со стороны делегатов, избираемых на сейме;
3. XIX в. – до 1917 г. – активное формирование института финансового контроля путем учреждения специального государственного органа, наделенного контрольными полномочиями, непосредственно подчиненного Совету Министров (исполнительной власти государства);
4. 1917 – 1990 гг. – функционирование общегосударственного тотального контроля за всеми сферами жизнедеятельности государства путем создания разветвленного бюрократического аппарата;
5. 1991 г. – по настоящее время – создание единого независимого государственного контрольного органа (Комитета государственного контроля Республики Беларусь), подотчетного Парламенту; наделение контрольными полномочиями органов специальной компетенции (Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, Министерства финансов Республики Беларусь); формирование правовой базы и поощрение функционирования независимого аудиторского контроля и внутрихозяйственного контроля.

1.2. Понятие  и сущность финансового контроля

Финансовый  контроль – составная часть, или  специальная отрасль осуществляемого в стране контроля. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому использование государством финансов для решения своих задач обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.

Значение финансового  контроля выражается в том, что при  его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства.

Являясь самостоятельной  функцией управления экономикой, контроль выступает в качестве важного этапа управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений и нормативных предписаний, а в случае выявления их нарушений принимаются необходимые меры по устранению подобных отклонений [2, с. 62]. 

Финансовый  контроль может рассматриваться  и как деятельность специальных  контрольных органов или должностных  лиц, обладающих контрольными полномочиями, и как совокупность общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением финансового контроля.

В учебной и  научной литературе даются разные дефиниции финансового контроля.

Стоит отметить, что понятие «финансовый контроль»  одним из первых ввел в научный  оборот профессор С.А. Котляревский в монографии «Финансовое право СССР»[33] .

Так, Н.И. Химичева под финансовым контролем понимает контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов [34, с. 123].

В.В. Бурцев под финансовым контролем подразумевает особую функцию финансов, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов законности и эффективности управления финансовыми ресурсами, а при наличии таких отклонений – своевременное принятие соответствующих коррективных и превентивных мер [7, с. 79].