Концепция развития прокуратуры

Концепция развития прокуратуры

Прокуратура Российской Федерации  является важным государственным институтом, способствующим утверждению правовых начал в жизни общества. Ее деятельность направлена на обеспечение единого  правового пространства и верховенства закона, укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

 

Прокуратура была учреждена Указом Петра I от 12 января  1722 г. задачей котороq являлась борьба с бюрократизмом, противостоящим царской власти, и осуществление контроля за государственным аппаратом. Это было важно и для укрепления целостности и единства империи. В соответствии с указом учреждалась должность Генерала-Прокурора, Обер-прокурора и прокуроры в Коллегиях.

      Первым генерал-прокурором был Павел Ягужинский, который уполномачивался быть “оком государевым», представителем  
высшей власти. 

      Последующими указами задачи прокурора конкретизируются и уточняются. Указом от 18 января 1722 г. были введены должности прокуроров при надворных судах, а 27 апреля 1722 г. издан Указ “О должности Генерал-прокурора, в котором определялись должностные обязанности и полномочия прокурора. В частности, генерал прокурор должен был осуществлять надзор за Сенатом.

         Таким образом, прокуратура изначально учреждена как орган надзора за соблюдением законности, интересов высшей власти и государства. 

           В дальнейшем роль прокуратуры несколько меняется, ее значение  снижается. Однако в XIX в., в царствование Александра I, при  создании министерств происходит слияние прокуратуры и министерства юстиции. Генерал-прокурор, он же министр юстиции, получает широкие  права по управлению судебной системой.

          После судебной реформы 1864 г., проведенной в царствование Александра II, сфера прокурорского надзора была ограничена поддержанием в суде обвинения по уголовным делам, осуществлением надзора за следствием и органами полиции. Роль прокуратуры как органа надзора за законностью (общий надзор) несколько снижается, что вызвало неоднозначную реакцию практиков и ученых, например, Кони, которые полагали, что такое развитие для России неприемлемо

            После свержения царского самодержавия и победы Октябрьской революции прокуратура была упразднена, но

           28 мая 1922 г. Декретом ВЦИК была создана прокуратура РСФСР, а  
затем прокуратуры были созданы и в других республиках Союза (1924 г.), а в 1933 г. - прокуратура СССР.  
              Следует отметить, что органы прокуратуры более 60-ти лет  действовали без специального закона о прокуратуре на основании  республиканских, а затем союзных положений о прокурорском надзоре. Вместе с тем их устройство и полномочия были довольно четко отражены в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг.

Прокуратура строилась  на  
принципах единства, централизации и независимости. На нее возлагался  
высший надзор за исполнением законности в государстве. Прокуроры  
осуществляли надзор за соблюдением законности при издании и  
реализации правовых актов, за соблюдением прав граждан, надзор за  
органами следствия, дознания, за соблюдением законности в местах  
лишения свободы, участвовали в рассмотрении дел в судах, осуществляя  
надзор за законностью судебных постановлений. 

в 1979 г. – был приня первый Закон “О прокуратуре СССР, который действовал  
до ликвидации Советского Союза (1991 г.). 

 

После ликвидации Союза ССР  и провозглашения государственной  
независимости Российской Федерации в начале 1992 г. был принят Закон  
“О прокуратуре Российской Федерации, который восстановил российскую  
прокуратуру, учрежденную Петром I в 1722 г. С этой даты, в  
соответствии с Указом Президента РФ, и ведет свою историю  
прокуратура.  
После известных событий октября 1993 г. органы прокуратуры  
работали на основании Закона “О прокуратуре РФ 1992 г. и Указа  
Президента РФ от 20 октября 1993 г. “О деятельности прокуратуры в  
период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации.  
Этим Указом на прокуратуру были возложены обязанности по  
осуществлению надзора за соблюдением законности и координации  
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.  
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила положение органов  
прокуратуры как единой централизованной системы, полномочия, порядок  
организации и деятельности которой определяются Федеральным законом. 

 

Вопрос о реформировании  прокуратуры был  
поставлен впервые 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР,  
одобрившим Концепцию судебной реформы, в которой бралась под  
сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора и всех  
функций прокуратуры кроме поддержания обвинения в суде.  

В соответствии с Концепцией судебной реформы 1991 года предполагалось провести следующие преобразования отрасли общего надзора:

1.запретить производство прокурорских проверок помимо поступивших сигналов о правонарушениях и вне рамок вопросов,  затронутых в жалобе, заявлении   или  сообщении,  кроме  случаев, когда требуется защита неопределенного круга лиц и определенного круга лиц, которые в силу возраста, здоровья, недееспособности самостоятельно не могут защищать свои права = «безгласный» интерес;

2. основания вмешательства  прокурора: предположение о преступном  характере нарушения; неподведомственность  спора суду; нарушение верховенства  нормативных актов СССР, республик  в составе РСФСР, примата международного  права.

3.вмешательство  прокурора должно преимущественно выражаться в предупреждении о возможном обращении его в суд за защитой нарушенного права, если нарушение не будет устранено добровольно;

4. ликвидация  следующих форм прокурорского  реагирования: предостережения о недопустимости нарушения закона и обязательные предписания

5. протест прокурора – предупреждение о возможном обращении в суд, в исключительных случаях сохранить приостанавливающую силу протеста прокурора.

  Сохранить за прокурором функции   процессуального  руководства расследованием со следующими полномочиями:

     - возбудив   уголовное   дело,  передавать  его  следователю   для производства предварительного следствия;

     - знакомиться  с  материалами  органов дознания и уголовным  делом, находящимся в   производстве   следователя,   со   всеми   имеющимися протоколами и иными процессуальными актами;

     - давать указания органу дознания  и  следователю  о  направлении расследования,   выяснении   определенных   обстоятельств,  дополнении расследования;

     - присутствовать при производстве  следственных действий;

     - по  узкой,  строго  определенного   категории   уголовных   дел

(уголовное  преследование следователей и  прокуроров, других сотрудников правоохранительных органов) принимать на себя расследование  в  полном объеме,  выполняя  при  этом все обязанности и пользуясь всеми правами следователя;

     - обосновывать    перед    судом    необходимость    производства следственных действий, требующих судебной санкции;

     - испрашивать  согласие суда на передачу дела другому следователю или    другому    органу    (территориальному,    специализированному) предварительного следствия;

     - заслушивать обвиняемого перед  составлением обвинительного акта;

     - составлять обвинительный акт,  равносильный документу о предании обвиняемого суду.

 

В соответствии с концепцией, предполагалось передать суду функции прокуратуры по надзору за органами следствия и по охране и защите прав граждан, но в концепции судебной реформы 1991 года  положения, касающиеся прокуратуры  не учитывали реалии российской  действительности, потому что в современных условиях суды не могут взять  
на себя эти функции, не могут взять их на себя и органы  
исполнительной власти. Именно прокуратура способна  
и подготовлена для работы по обеспечению законности и осуществлению  
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с  
преступностью. 

В итоге Ф.З. О прокуратуре 1992 года закрепил следующие положения: в ст.1 данного Ф.З. было закреплено понятие прокурорского надзора, прокуратура осуществляет  общий надзор, надзор  за исполнением законов органами, осуществляющие ОРД, дознание и предварительное следствие, за исполнением законов органами при исполнении ими наказаний, за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами.

Концепция развития органов прокуратуры 1994 года естественным образом во многом исчерпала себя принятием в 1995 г. новой редакции Закона о прокуратуре РФ.

Была изменена ст.1 Ф.З. о Прокуратуре РФ: в которой понятие прокурорского надзора заменено понятием прокуратура;

Были добавлены:

Надзор за соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

       Ф.З. от 10.02.1999 N 31-ФЗ, « О внесении изменений и дополнений в Ф.З. о прокуратуре РФ»  законодательно закреплен надзор за исполнением законов судебными приставами.

         Изменения, внесенные Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», отделили прокурорский надзор от руководства следствием. (т.е. в рамках прокуратуры был создан СК РФ при прокуратуре РФ)

Ф.З. от 28.12.2010 N 404-ФЗ «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ» Следственный комитет выделился из прокуратуры РФ.

Концепция развития прокуратуры  на современном этапе

По мнению Капинус и др. ученых Предметным содержанием концепции могли бы стать:

определение конституционного положения  прокуратуры в системе разделения и взаимодействия властей;

приведение действующего конституционного и отраслевого законодательства в соответствие с требованиями единства, централизации и независимости органов прокуратуры, не допускающими возможности вмешательства в ее надзорную деятельность;

определение места прокурорской службы в системе государственной службы и выработка научно-обоснованной стратегии кадрового обеспечения органов прокуратуры;

формирование современного подхода  к определению сущности форм взаимодействия прокуратуры с иными органами государственной власти и местного самоуправления, с институтами гражданского общества, а также с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

дальнейшее совершенствование  всех видов и направлений прокурорского надзора, в том числе развитие прежних и обоснование новых функций прокуратуры;

совокупность мер законодательного характера, направленных на обеспечение властных полномочий органов прокуратуры, повышение эффективности их правозащитного потенциала;

участие в создании и функционировании системы юридического просвещения в рамках правовоспитательной функции прокуратуры.