Юридическая практика: виды и эффективность

Несмотря на различные  виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный  этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных  между собой действий, которые  направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение  количества стадий зависит от понимания  сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество  как процедуру официального происхождения  проекта нормативного акта в правотворческом  органе, вселяют стадии законодательной  инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной  инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка  его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка  проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта  до его адресата".[9]

По мнению Исакова В. "проблему подготовки и принятия законов в  правовом государстве можно разделить  на три предметные сферы:

1.    Пpoблема законодательной политики.

2.    Проблемы организации законодательного процесса.

3.    Проблемы юридической техники".[10]

Совершенно очевидно, что  потерпели крах ограничения политических свобод и цензура печати.

В прежнем виде они вряд ли когда-нибудь возродятся. Но с другой стороны, право и правосудие не заняли в Российской Федерации подобающее место. Система разделения власти, закрепленная Конституцией, проходит трудно. Оказалось, что поделить власть - далекого не все, надо обеспечить сотрудничество и взаимодействие властей между собой на основе закона. На практике мы видим чаще соперничество  и даже противоборство.

По итогам работы I Государственной  Думы был принят 461 закон. 55% -- были внесены  депутатами, 20% -- Правительством, 10% -- Президентом  и 15% -- другими субъектами законодательной  инициативы.

Программа работы Государственной  Думы на осеннюю сессию 1997 года предполагала рассмотрение 502 законопроектов. Посмотрим, что из этого вышло (по данным за сентябрь-ноябрь).

Итак, сентябрь. В плане  — 126 законопроектов. Из них принято 6, в том числе 3 — о ратификации  международных договоров. После  отклонения президентом или Советом  Федерации повторно принято 4. Кроме  того, в первом чтении — 18, во втором — 3.

В октябре “планку” подняли  выше — в плане на этот месяц  значится 135 законопроектов. В итоге  принято впервые 19 (из них 4 ратификации); повторно после отклонения — 9; в  первом чтении — 32; во втором — 7.

В ноябре Дума работала всего  две недели, еще две “поглотили”  революционный праздник и работа в регионах. Видимо, поэтому программа  на этот месяц была относительно скромной: “всего” 112 законопроектов. Впрочем, на конечный результат эти плановые показатели влияют мало.

Впервые принято 5 законов (1 — ратификация); повторно после отклонения — 2; в первом чтении — 24; во втором — 6.

Как видим, тенденция носит  устойчивый характер. В России сложилось  предубеждение, повторяемое и в  печати, и в официальных кругах, что подготовка и принятие законов  прерогатива Нижней палаты. Законодательная  инициатива - это важнейшая функция  правительства, которое перекладывает  всю ответственность на парламент. Действующая Российская Конституция  лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей  органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила  право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое  использование депутатами этого  права привело к тому, что парламент  оказался буквально затоплен морем  депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные  законопроекты, необходимые для  становления современной правовой системы.

Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время  нет. Оно развивается методом  проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому  пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую  правовую систему мы хотим у себя иметь. В 1996 году из 256 рассмотренных  Государственной Думой законопроектов - 1/3 отклонил Совет Федерации, и почти  каждый третий из одобренных Государственной  думой и Советом Федерации  отклонил президент. Глава государства  работает фактически как третья палата парламента, и "вето" президента из исключительного политического  события превратилось в рабочий  момент законотворческого процесса.

В течение сентября-ноября  1997 года Госдума предполагала рассмотреть 373 законопроекта. Принято (в разных чтениях) 135, то есть немногим более трети. Вопрос о соотношении количества и качества принимаемых Думой законов плохо поддается анализу. Очевидно, что постулат о переходе одного в другое здесь явно не срабатывает. Вряд ли возможно произвести на свет 20—30 качественных законопроектов в течение одного заседания (а именно столько включается обычно в повестку дня).

Существует ряд причин, по которым глава государства  вынужден накладывать "вето". Во-первых, слишком много инициаторов законотворчества. Министерства и ведомства используют в лоббистских интересах депутатов  и депутатские группы, и непрочитанные  законопроекты идут в парламент, хотя в них нет предмета закона. Во- вторых не скоординированные действия различных структур. Если в разработке новых законов будет участвовать  главное государственно-правовое управление президента РФ, то главе государства  будет сложнее отказаться от подписания закона. Он  должен давать поручения Институту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д. Ситуация значительно бы улучшилась, если:

1.Правительство не было  бы критикой и тормозом законодательного  процесса, а концентрировало свое  внимание на качественной подготовки  законопроектов.

2. Процент технического  брака был существенно сокращен  за счет более качественной  работы комитетов, комиссий и  служб парламента и т.д.

У законодателей часто  не хватает времени и сил, чтобы  поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные  акты, а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого  закона, его социально правовой эффект.

3. На фоне многочисленных  утрат, которые переживает наше  общество, к сожалению, деградирует  и наш русский язык. А, ведь, язык российского законодательства  отличался особым функциональным  стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокими лингвистическими  стандартами. Сейчас, когда за  эталон права берут западные  образцы, когда в депутаты избираются  люди без высшего образования,  а иногда - ранее судимые, трудно  сохранить исторически сложившуюся  российскую культуру языка.

По словам Бородина Р.В. "некоторые  законы откровенно отражают узко групповые  интересы, их качество низкое".[11]

Особого разговора заслуживают  законопроекты, напрямую регулирующие различные отрасли экономики. Из многих десятков таких документов мы постарались выбрать те, при рассмотрении которых выявились наиболее типичные позиции и реакции депутатского корпуса.

В свое время принят в первом чтении проект Федерального закона “О государственной поддержке высокотехнологического промышленного комплекса Российской Федерации”, представленный известным  лоббистом от ВПК С.Сулакшиным.

По оценке директора программ Центра законодательной и парламентской  работы В.Татарчука, “концепция предложенного  проекта закона внутренне противоречива  и не соответствует правовым требованиям.

Произвольно трактуются вопросы  по разграничению полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, четко определенные в Конституции.

Абсолютное большинство  предлагаемых проектом закона мер либо не согласуется, либо противоречит действующим  специальным и базовым законам  “Об обороне”, “Об использовании  атомной энергии”, “О науке и  государственной научно-технической  политике”, “О поставках продукции  для федеральных государственных  нужд”, “О государственном оборонном  заказе” и ряду других.

Многие статьи закона находятся  в явном противоречии с Гражданским  кодексом РФ, Федеральным законом  “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”.

Но для общей оценки проекта в этом и нет особой необходимости, так как совершенно неприемлем основной замысел авторов, предусматривающий создание за счет бюджета специального “целевого  фонда поддержки высокотехнологического промышленного комплекса”. Нет сомнения, что это очередная “кормушка” и легальный способ разбазаривания бюджетных средств”.

Типичным основанием отклонения законов является их противоречие Конституции  РФ, системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободы граждан, ущемляют права субъектов РФ и муниципальных  образований. Реализация многих законов  не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание  правотворчества, т.е. включение в  этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных  актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и  более развернутой является классификация  стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:

"Первый - предварительное  формирование государственной воли, внешне выражается в составлении  проекта нормативного акта. Данная  ситуация носит подготовительный  характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают  правовых норм. Она создает основу  для последующих стадий, являясь  предпосылкой принятия акта. Здесь  можно выделить ряд самостоятельных  этапов: принятие решения о разработке  проекта акта, подготовка проекта,  его обсуждение, согласование и  доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму  права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет  деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование".[12]

Перечисленные стадии присущи  всем видам правотворчества.

Наиболее полно они  проявляются при издании законов  высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий  процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки  зрения стадийности, как одного из видов  правотворчества. 

5.3. Законотворческий  процесс.

Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились, соотносятся  как общее и особенное. Но, памятуя  о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд  характерных признаков. Саму процедуру  принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Итак, первым этапом законотворческого  процесса является подготовка проекта  закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже  говорилось, потребность в регулировании  общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией  в государстве.

"Как известно, воля  законодателя, как бы широко ни  трактовалось это понятие, формируется  под воздействием объективных  закономерностей. Поэтому осознание  объективной необходимости того  или иного явления или процесса, его оценка в субъективном  сознании, соотнесение с отдаленными  и близкими целями, выявление  возможности воздействия права  на проявление объективных законов,  применение соответствующих - правовых  форм для реализации принятого  решения - все это основные  этапы принятия правотворческого  решения", так считают авторы  книги "Научные основы правотворчества". [13]