Федерализм как принцип организации государственного устройства и его особенности реализации в России

Таблица 1 - Особенности реализации принципа федерализма в государствах с разной системой государственного устройства

Подведем итог.

Федерализм – это очень  важный, универсальный принцип организации  государственной власти. Он в той  или иной степени реализуется  и в простых и сложных государства. В наибольшей степени он находит воплощение в государствах с федеративной системой государственного устройства, для которой характерны такие черты, как: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, которые обеспечивают его безопасное существование и функционирование. Именно в федеративных государствах реализуются обе функции федерализма: интегративная и децентрализация власти (см. таблицу 1). Поэтому остановимся более подробно на том, как организованы федеративные государства, проанализируем какие существуют типы и виды федеративных государств, и как в них реализован принцип федеративного устройства.

1.2.Федеративное государство:  виды и особенности

Можно выделить наиболее общие  признаки (черты), которые характерны для большинства федеративных государств:

• территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик;
• в союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам;
• в большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц;
• основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.);
• обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента. Одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации;
• субъекты федерации имеют значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли Германии). Они обладают правом учредительной власти, т.е. имеют собственные конституции, самостоятельную правовую и судебную систему;
• разделения полномочий между центром и субъектами федерации осуществляется в рамках союзной конституции;
• субъекты федерации могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании.
• государственный суверенитет.

Для федераций характерно наличие двойной правовой системы, нередко двойного гражданства, двухпалатного  парламента, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая – общенациональные интересы.

В ведении федерации находятся  вопросы общегосударственного значения, среди них:

• принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство;
• защита прав и свобод человека;
• организация федеральных органов власти;
• управление федеральной собственностью;
• разработка основ федеральной политики;
• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика;
• федеральный бюджет;
• федеральные энергетические системы, федеральный транспорт; деятельность в космосе;
• внешняя политика, оборона и безопасность;
• судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражное законодательство;
• метеорологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет.

В совместном ведении федерации и субъектов федерации находятся следующие вопросы:

• обеспечение соответствия конституций, законов, иных правовых актов субъектов федерации конституции  и федеральным законам.
• защита прав и свобод человека, режим пограничных зон.
• владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана памятников.
• разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения.
• общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита.
• борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий.
• законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды.
• кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.
• общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления.
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации.

Все это позволяет реализовать  обе функции федерализма. Эти особенности федеративного государства связаны с тем, что в государстве не просто распределяются полномочия, но и вся система государственной власти и управления. Единство организационной структуры властных учреждений в федеративном государстве обеспечивается взаимодействием в рамках общего процесса государственного управления и распределением ролей в этом процессе, а не только в рамках отношений власти, подчинения и подотчетности. Это обеспечивается тем, что на уровне конституции признается разграничение предметов ведения и полномочий федеральных властей и органов власти субъектов федерации

Федерализм как система  характеризуется действием двух противоположных векторов развития: с одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет направленность федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой — наличие у субъектов федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т.е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерасти в сепаратизм.

Несмотря на то, что принцип федерализма в государстве с федеративным устройством реализуется в наибольшей степени, что обеспечивает ему и большую демократичность и возможность более свободно решать вопросы самоуправления, тем не менее федеративное государственное устройство как форма организации государственной власти не лишено некоторых серьезных рисков и потенциальных проблем. К ним относятся: возможность возникновения конфликтов между субъектами федерации, риск произвола чиновников как центра, так и регионов см. подробнее таблицу 2.

Таблица 2 – Преимущества и недостатки федеративного  государственного устройства

Эффективная модель федеративных отношений, опирающаяся на принцип федерализма должна уравновешивать эти тенденции, приводя их к некоторому компромиссу, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

В связи с этим по различным основаниям выделяют несколько типов и видов федераций:

• по характеру размежевания предметов ведения — дуалистические и кооперативные;
• характеру концентрации властных полномочий в системе государственного управления — интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно централизованные);
• функциональным особенностям и различиям в статусе субъектов — симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии;
• по способу образования — договорные, конституционные;
• в зависимости от процесса формирования — возникающие в результате объединения (ассоциации) или в результате разрыва единства (диссоциации);
• принципу разделения федерации на субъекты — территориальные, национально-территориальные, комплексно-территориальные.

Модель федеративных отношений по-разному воплощает в жизнь принцип федерализма, играет в государственном механизме роль интегрирующего звена, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и развивая остальные параметры системы — с другой. Для понимания того как принцип федерализма воплощается в деятельности конкретных государств важны все представленные виды федераций. Но наибольшее значение имеют первые три.

В зависимости от этого  как в федерации разделены полномочия и предметы ведения федерации делятся на дуалистические и кооперативные.

Предметы ведения — круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов федерации⁶.

Полномочие — право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого); юридический документ, уполномочивающий одно лицо действовать от имени другого лица в целом, или в определенных целях, или на определенный срок⁷.

Дуалистическая федерация предусматривает строго фиксированное распределение полномочий и предметов ведения на конституционном уровне. Она является наиболее распространенной формой федерализма. В наиболее полной форме она развивается в США. Дуалистическая федерация имеет ярко выраженный вертикальный принцип разделения полномочий и предметов ведения. По вертикали права делятся между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга полномочий за одной из сторон и предоставления другой всех остальных полномочий. Поэтому для дуалистической федерации характерна двухуровневая структура правления, при которой оба уровня осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения. При этом каждый уровень имеет, по крайней мере, одну сферу, в которой он является автономным. Кроме того, существуют, гарантии автономности каждого уровня правления в собственной сфере.

Кооперативные федерации  базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникновения разногласий. По мнению крупнейшего исследователя современного федерализма Д. Елазара, в основе кооперативного федерализма лежит договор и соглашения, поэтому они могут быть отнесены к «мягким федерациям». В них действует принцип «максимум согласия — минимум принуждения»⁸. В рамках кооперативных федераций доминирует принцип разделения государственной власти и разделенной (солидарной) ответственности, при которой часть полномочий и прав находится в общем ведении. Страной, в которой в наибольшей степени нашла воплощение кооперативная федерация, является Германия. В странах с кооперативной федерацией устанавливаются сферы совместного ведения федерации и ее субъектов (в Германии это так называемая конкурирующая компетенция)⁹.

Впервые идеи кооперативной федерации получили воплощение в 30-х гг. XX в. в США (хотя в целом для этой страны характерна дуалистическая модель федерализма). Модель кооперативной федерации получила наибольшее воплощение в Европе, где закрепление в конституции страны такого способа разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает учреждение особой системы власти, которая основывалась бы на отношениях партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности) и при которой не только должна быть четко разграничена компетенция между носителями власти, но и должны быть созданы развитые организационные структуры кооперации, ясно прописаны меры и механизм ответственности.