Сущность суверенитета Российской Федерации

Федерацию называют союзным  государством в толковых и энциклопедических словарях русского языка. Как уже отмечалось, союзное государство есть следствие более тесного добровольного объединения нескольких государств в одно государство, новый суверенный субъект международного права. Объединение происходит на основе договора. При объединении возникает новый субъект международного права – союзное государство; объединившиеся субъекты, напротив, теряют суверенитет и переходят в подчинение верховной союзной власти, передают в ее ведение ряд ранее осуществлявшихся самостоятельно вопросов их компетенции и теряют международную правосубъектность. Впоследствии договорные условия закрепляются федеральной общесоюзной конституцией, в соответствие с которой субъекты приводят собственные конституционные акты.

Таким образом, создание союзного государства понимается как  интегративный процесс.

Кроме того, существуют децентрализованные федерации. Такие федерации создаются  путем принятия правового акта о  децентрализации власти в унитарном  государстве на принципах федерализма  либо заключения договора с административными единицами унитарного государства о предании им статуса субъектов федерации¹⁶. Понятие «союзное государство» к такого рода суверенным формированиям уже не подходит, в силу чего предприняты попытки дать им другие определения.

По мнению В.А. Симонова, более удачным и универсальным  для обозначения федерации представляется термин «сложное государство», широко применяемый в научной литературе. За рубежом этот термин использовали, в частности, П. Лабанд, У. Райкер, а в нашей стране А.Б. Венгеров, В.И. Иванова, Р.Л. Иванов, А.Н. Кокотов, В.М. Корельский, А.И. Мишин и другие авторы, в том числе в энциклопедических юридических изданиях. Объем содержания понятия достаточно широк и позволяет охватить все разновидности федеративной государственности. В рамках федеративной структуры функционируют как республики (ФРГ, США), так и монархии (Бельгия, ОАЭ)¹⁷.

Неизбежно встает вопрос о том, кому принадлежит суверенитет  в федеративном государстве. По этому  вопросу высказываются различные  точки зрения.

Н.И. Грачев считает, что  в федеративных государствах суверенитет  «разделен между федерацией и  ее субъектами»¹⁸. Данное мнение разделяет М.Х. Фарукшин¹⁹. Он пишет: «В федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеральному центру, ни субъектам федерации. Он является свойством федеративного государства в целом». Другими словами, автор придерживается принципа разделенного суверенитета в федеративном государстве. А.А. Ливеровский предлагает по отношению к субъектам РФ использовать категорию «потенциальный суверенитет»²⁰. Васильев считает, что субъекты федерации «обладают определенным суверенитетом»²¹. По поводу этих суждений можно возразить следующее.

Необходимый качественный признак  государства - наличие государственного суверенитета. Основоположник теории государственного суверенитета Ж. Боден  понимал его как неограниченную законами верховную власть над гражданами и подданными, постоянную и абсолютную власть государства, наивысшую власть распоряжаться. Такая власть, по его мнению, выступает обязательным атрибутом любого государства и определяющим условием его существования.

В.С. Шевцов трактует государственный  суверенитет как совокупность неотъемлемых и органически присущих государственной власти свойств, выражающих ее сущность и проявляющихся в соответствующих политико-правовых формах во внутренней и внешнеполитической деятельности государства. К таким свойствам относятся верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость от какой-либо иной власти в международно-правовом общении. По мнению Н.И. Грачева, наличие в государстве верховной власти и считается фактическим, реальным выражением его суверенитета²².

Характеристики суверенитета государства:

• верховенство народа или полномочных  государственных органов, закрепляющих в конституции и иных нормативных  правовых актах весь строй общественных отношений и внутригосударственную  организацию;
• единство, т.е. одинаковые сущность, формы  и методы осуществления государственной власти на всех уровнях;
• самостоятельность и независимость государства и государственной власти как от политических организаций в данной стране, так и от иностранных государств и международных организаций (замена органов государственной власти какими-либо внутренними, зарубежными или международными структурами невозможна)²³.

Государства как полноправные, отдельно существующие, суверенные политико-территориальные  образования способны выступить лишь учредителями союзной федерации, создав ее путем заключения единого  договора. Потом, став субъектами федерации, они самоограничивают свои полномочия и предметы ведения настолько существенно, что утрачивают государственный суверенитет. С момента создания федерации субъекты не передают ей суверенитет, не делятся им, а утрачивают его, и только федерация обладает государственным суверенитетом²⁴.

В тех федерациях, где  из пропагандистских соображений провозглашается  сохранение за субъектами государственного суверенитета (например, СССР), он как  бы перестает самостоятельно реализовываться на весь период пребывания в федерации. Поскольку наличие государственного суверенитета - необходимая качественная характеристика государства как субъекта международного права, нельзя назвать государством политико-территориальное образование, не обладающее суверенитетом. «Если государство входит в состав другого государства, - писал Р.А. Мюллерсон, - то потеря, а не просто ограничение, суверенитета неизбежна. Суверенитет - это не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями»²⁵. Данную точку зрения еще в XIX в. высказывали Г. Еллинек и П. Лабанд, полагавшие, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом. Аналогичной позиции придерживается М.В. Баглай, подчеркивающий, что субъекты многих федераций не будут независимыми государствами, ибо в противном случае их союз был бы конфедерацией²⁶.

Субъекты децентрализованных федераций, преобразованные из административных единиц унитарного государства, тем более не могут считаться суверенными государствами, поскольку они вообще никогда не обладали суверенитетом. Следовательно, даже в тех федерациях, субъекты которых юридически названы государствами, подобные наименования носят условный характер, указывают, что их носители обладают некоторыми формальными атрибутами государственности, такими как территория, система органов власти, законодательство и т.д.

С учетом сказанного можно сделать  вывод, что употреблять термин «государство» при характеристике территориальных образований, входящих в состав федерации, некорректно.

Как в теории федерализма, так и  в практике конституционного нормотворчества  основные региональные составляющие общефедеральной  территории принято называть субъектами федерации. Один из примеров - п. 1 ст. 67 Конституции РФ, в силу которого, «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов», и п. 3 той же статьи, предусматривающий, что «границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия».

Таким образом, обоснованно  обозначать территории, входящие в  состав федеративного  государства, термином «субъекты федерации» и  считать их не государствами, а государственными образованиями, не обладающими государственным суверенитетом.

Глава 2. Особенности российского суверенитета

§ 2.1. Суверенитет России  и верховенство федерального законодательства.

Суверенитет означает верховенство и независимость государственной  власти. Это такое свойство (а  точнее, «состояние») власти, которое обеспечивает государству возможность свободно, самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает независимость государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений) и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних²⁷.

Российская Федерация, как любое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции  верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в части 1 статьи 4, означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, то есть территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции, включает в себя территории ее субъектов, внутренние и территориальные воды, недра, воздушное пространство над ними. В соответствии с частью 2 статьи 67 Конституции Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Часть 2 статьи 4 Конституции  закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России. При этом понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, то есть и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции данные понятия различаются достаточно четко²⁸.

Верховенство федеральных  законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Указанные акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если же такое противоречие (несоответствие) обнаруживается, то применяется Конституция или соответствующий федеральный закон. Акты, противоречащие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации²⁹.

Целостность и неприкосновенность территории являются одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной  из важнейших функций государства.

Активизация деятельности России в области международного сотрудничества и партнерства, важные шаги, предпринятые для обеспечения в мире ядерного разоружения, другие активные действия в пользу мира и безопасности свидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской Федерации. Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженного нападения на Российскую Федерацию, Россия будет вынуждена поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты жизненно важных интересов государства, в том числе для обеспечения целостности и неприкосновенности своей территории.

Для этого Российская Федерация  располагает: Вооруженными Силами, которые  согласно приоритетам военной политики России должны быть предназначены исключительно  для защиты независимости и территориальной  целостности Российской Федерации, а также для выполнения ее международных обязательств; федеральными органами внешней разведки и контрразведки; пограничными, внутренними, железнодорожными и другими войсками.

Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение  целостности  и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими долгосрочными и краткосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства в целом³⁰.

§ 2.2. Государственный суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации: проблемы соотношения.

Учитывая сложную федеративную природу РФ, ее участие в приграничных территориальных спорах, а также неутихающие научные дискуссии по поводу модификации содержания понятия суверенитета, обращение к вопросу соотношения территориальной целостности и государственного суверенитета представляется вполне своевременным.

Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, а в соответствии с ч. 3 этой же статьи Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Таким образом, Конституция РФ нормативно закрепила взаимосвязь и взаимозависимость суверенитета и территориальной целостности РФ, поместив их в рамки одной статьи.

Попробуем выяснить, в  каких же точках данные «прямые» пересекаются.

Для начала необходимо определиться с понятиями «государственного  суверенитета» и «территориальной целостности».

Следует отметить, что  в российском законодательстве отсутствуют  единые нормативные определения  государственного суверенитета и территориальной  целостности, а доктрина российского  конституционного права изобилует  различными точками зрения на этот счет.

Внимание проблемам  территориальной  целостности уделяли  в своих  работах О.Е. Кутафин, Б.С. Эбзеев, Н.А. Умнова, С.Н. Бабурин, Р.М. Кочкаров, А.С. Пиголкин и др.

Территориальная целостность  определяется ими как «принцип, гарантирующий  территориальное верховенство государства от посягательств извне»³¹, или как «незыблемость границ государства и целостность общества, живущего на территории этого государства»³², или как «сохранение суверенитета государства над имеющейся у него территорией»27, или как один из основных элементов безопасности государства28.

Что касается государственного суверенитета, то советские юристы-международники (И.Д. Левин, Г.И. Тункин, Н.А. Ушаков) в  основном сходились во мнении, что  государственный суверенитет - это  присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях.