Вищі органи державної влади Української Народної Республіки

Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й  перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми і проблеми державотворення.

Чимало зусиль від Генерального Секретаріату вимагали й питання  організаційного характеру (час  роботи, кворум, порядок заміщення  відсутнього генерального секретаря, порядок подання документів на розгляд  Генерального Секретаріату, порядок  складання протоколів та ін.).

Діяльність Генерального Секретаріату ускладнювали й інші проблеми. І хоча вони стосувалися вже не матеріальної чи організаційної сфери, однак вирішувати їх було не легше  — практично впродовж усього недовгого  існування Генерального Секретаріату над ним тяжіла загроза невизначеності його правового статусу і компетенції.

Спочатку каменем спотикання були відносини з Тимчасовим урядом. Затверджена ним Інструкція не могла  задовольнити Генеральний Секретаріат, що послідовно прагнув розширити  свої повноваження. Це втілилося, зокрема, у другій Декларації Генерального Секретаріату від 12 жовтня 1917 р. У ній зазначалося, що Генеральний Секретаріат, затверджений Тимчасовим урядом як вищий орган  влади в Україні, виступає у тісні державно-правові відносини її вищим «органом» влади всеросійської республіки.

Генеральний Секретаріат  «розробляє по всіх секретаріатах ті норми, які повинні визначати  межі компетенції кожного секретарства й усього секретаріату в цілому» [17].

26 жовтня 1917 р. Генеральний  Секретаріат надіслав до Петрограда  меморандум, в якому підкреслив, що сам Тимчасовий уряд, всупереч  його ж Інструкції, «не тільки  не звертається до адміністрації  України через Генеральний Секретаріат,  але навіть приписує своїм  органам дотримуватися старого  порядку у зносинах з центральним  урядом». Подібні дії Тимчасового  уряду, як зазначалося у меморандумі,  «не тільки не сприяють організації  влади у країні, але й просто  викликають її дезорганізацію».  Тому Генеральний Секретаріат  вважав за необхідне вжити  низку заходів, щоб усунути  непорозуміння у взаємовідносинах  між секретаріатом і Тимчасовим  урядом.

Українських лідерів турбувала  і суто внутрішня проблема, яка  полягала у прагненні розподілити  «сфери впливу» між Генеральним  Секретаріатом і самою Центральною  Радою. 22 серпня 1917 р. пленум Центральної  Ради прийняв резолюцію з питань ставлення до Інструкції Тимчасового  уряду, одним з пунктів якої доручав  «Малій Раді і Генеральному Секретаріату розробити статут, який би визначав взаємовідносини між Українською  Центральною Радою і її Генеральним  Секретаріатом».

Після проголошення УНР ця проблема стає першочерговою, хоча вона так і не була розв'язана. У підсумку Центральна Рада як законодавчий орган  і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, щодо яких приймалися то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917 р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат  розглянули проблеми ціноутворення: 19 грудня уряд видав постанову «Про ціни на державний спирт», а парламент  ухвалив закон «Про затвердження тарифів на вантажі».

Досить яскраво ця ситуація виявилася у випадку з Генеральним  секретарством земельних справ. Так, протягом вересня Генеральний  Секретаріат неодноразово обговорював  питання, що стосуються його діяльності, зокрема питання «Про створення  при секретарстві земельних справ  продовольчого відділу» (11 вересня), «Про встановлення третьої посади товариша Генерального Секретаря земельних  справ для здійснення продовольчої справи» (20 вересня), затвердження положення  про секретарство земельних справ (21 вересня). Однак через деякий час  у «сферу впливу» Генерального Секретаріату вже активно втручається Центральна Рада, яка 15 листопада приймає постанову  «Про розширення компетенції Генерального секретарством земельних справ» [9].

Подібна правова невизначеність характерна і для двох наступних  універсалів, що обмежувалися тільки загальними положеннями і містили конкретні  доручення Центральній Раді, уряду  й окремим секретарствам.

Втім, у тих умовах значно більшої шкоди українській справі завдали не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки  між політичними силами, які реально  впливали на державне будівництво. П. Христюк  писав, зокрема, про фракцію УПРС у Центральній Раді, яка постійно була незадоволена політикою «есерівсько-есдеківського  Генерального Секретаріату».

І все ж незважаючи на всі проблеми і помилки, Центральна Рада зробила важливий крок у напрямі  формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 р. закон про порядок  видання нових законів, відповідно до якого залишалися «в силі до прагнучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 листопада 1917 p.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер. Вони були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати повноцінну державу.

Як відомо, в аналогічній  ситуації більшовики ламали стару державну машину.

Лідери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення. Наприклад, відповідно до спеціального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917 p., функції Головної скарбниці  та Українського Державного Банку виконували Київська губернська скарбниця та Київська контора Держбанку.

Варто звернути увагу й  на таку деталь. Одні інституції починали діяти ще до того, як у відповідний  спосіб «легалізувалися». Так, посада Генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального Секретаріату, тоді як тільки 23 березня 1918 р. його канцелярія подає на розгляд Центральної  Ради проект закону «Про тимчасову  організацію державного контролю» [20]. Створення ж деяких інших інституцій, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачила організацію «економічного комітету» для керівництва постачанням і розподілом продовольства, сирих матеріалів і палива та водночас для регулювання усієї промисловості і торгівлі. Однак ця ідея стала реалізовуватися лише в останній місяць існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918р. вона одержала проект закону «Про вищу Економічну Раду УНР».

Реформування державного механізму провадилося Центральною  Радою майже до останніх днів її існування. Так, 20 квітня 1918 р. було підготовлено законопроект, згідно з яким замість  ліквідованого відомства Генерального писаря для управління справами Ради Міністрів засновувалася посада керуючого справами Ради Народних Міністрів. У цій новій ролі колишній Генеральний  писар, а тепер — керуючий справами уряду лише «завідував усім діловодством»  і керував апаратними відділами: юридичним, редакційно-видавничим і публікаційним, господарським. При Центральній Раді планувалося утворити кодифікаційний відділ.

2.2 Місцева  влада і місцеве самоврядування

Загальні принципи місцевої влади вперше окреслив ще до утворення  УНР М. Грушевський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякої тісноти  від власті людям, щоб вона не коверзувала  людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з  вибору народного! Це називається устроєм  демократичним — щоб народ сам собою управляв» [28].

І Універсал ще зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і тільки ставив питання про українізацію і переорієнтацію на Центральну Раду. В. Винниченко з цього приводу  писав: «Кожне село, кожна волость, кожна  управа повітова чи земська, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна  мати найтісніші організаційні зносини  з Центральною Радою. Там, де через  якісь причини влада зосталась  у руках людей, ворожих до українства, приписуємо нашим громадянам провести широку, дужу організацію та освідомлення народу й тоді перевибрати адміністрацію».

IV Універсал взагалі зобов'язав «уряд додати до помочі місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, вибраних з місцевих людей», тобто з'явилася, точніше — легалізувалася, ще одна ланка, оскільки Ради не припиняли своєї діяльності. Справді, їх не можна було ігнорувати, бо наприкінці 1917 р. в Україні налічувалося близько 300 переважно об'єднаних Рад робітничих і солдатських депутатів, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно «не вписав» їх в існуючу структуру місцевих органів.

На початку березня  Центральна Рада затвердила закон «Про розподіл України на землі», який передбачав новий адміністративно-територіальний поділ України на тридцять земель. Організація місцевої влади мала відповідати новим умовам, але Центральна Рада не встигла реалізувати цей закон.

Органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація  не мали ресурсів для здійснення своїх  повноважень і реального впливу на місцеве життя. Фінансова ситуація була настільки небезпечною, що 2 квітня 1918 р. на розгляд Центральної Ради було внесено законопроект про асигнування 100 млн. крб. для потреб місцевого самоврядування. 20 квітня Центральна Рада виділила понад 15 млн. крб. на утримання місцевих земельних комітетів. Однак ці заходи істотно запізнилися [23].

Поряд з органами місцевого  самоврядування, більшість з яких була успадкована ще від Російської держави, в Україні діяли губернські і повітові комісари Центральної  Ради та згадані ще в III Універсалі «органи  революційної демократії». Функціонували, наприклад, волосні, повітові і губернські земельні комітети та Ради селянських депутатів.

Значна непослідовність  у діях Центральної Ради зберігалася  до останнього дня її існування коли, нарешті, Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного  знаменника. Відповідно до ст. 5 Конституції  систему місцевого самоврядування складали землі, волості й общини, а їх відносини з державою регулювалися у такий спосіб: «Не порушуючи  єдиної своєї власті, УНР надає  своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації».

Крім цієї загальної норми, до конституції увійшло ще дві  статті, які визначали відносини  суб'єктів самоврядування з державною  адміністрацією. Так, за ст. 26 Радам  і Управам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева  влада. Міністри УНР тільки контролюють  їх діяльність, безпосередньо і через  визначених урядовців, не втручаючись  до справ, тим Радам і Управам  призначених, а всякі спори в  цих справах рішає Суд Української  Народної Республіки». Що ж до самої  Ради Народних Міністрів, то до її компетенції входили лише ті питання, які «зістаються поза межами установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР».

Виступаючи 26 грудня на VIII сесії  Центральної Ради, В. Винниченко запропонував створити на базі секретаріату міжнаціональних  справ секретарство іноземних справ.

Генеральний Секретаріат  звернувся до всіх країн — учасниць воєнних дій і нейтральних  держав з нотою, в якій заявив про  своє прагнення стати «на шлях самостійних міжнародних відносин». У ноті також зазначалося: «Влада Рад Народних Комісарів не поширюється  на всю Росію, зокрема, не поширюється  на Українську Народну Республіку. Тому мир, який хоче укласти Росія  зі своїми супротивниками, може мати силу для Української Народної Республіки тільки тоді, коли його умови прийме і підпише уряд Української Народної Республіки...» [14].

Так розпочався шлях Центральної  Ради у «велику політику». До складу її делегації, яка виїхала до Брест-Литовська, увійшли тодішній генеральний секретар торгівлі і промисловості В. Голубович (глава делегації), М. Любинський —  в березні 1918 р. він став міністром  іноземних справ, М. Полоз, М. Левитський і А. Севрюк. Відповідно до вказівок М. Грушевського, українська делегація  повинна була боротися за приєднання до складу України Східної Галичини, Буковини, Закарпаття, Холмщини. Отже, перейшов у практичну площину  один з головних напрямів зовнішньої політики Центральної Ради — боротьба за соборність українських земель. Над цим завданням Центральна Рада та її молода дипломатія працювали  активно й наполегливо.

9 лютого 1918 р. делегація  Центральної Ради підписала мирний  договір з Центральними державами.  Тоді ж був підписаний і  додатковий договір, який регулював  питання консульських відносин, обміну військовополоненими та інші подібні питання, а також була підписана окрема угода між Україною і Австрією про статус Східної Галичини і Буковини.

17 березня 1918 р. Центральна  Рада спеціальним «ратифікаційним  законом» (це був перший акт  такого типу в історії українського  парламентаризму) затвердила Брестській  договір. Оцінюючи його значення, В. Винниченко писав: «Для української  держави цей мир був би з  різних боків дуже корисним. Насамперед, ним українська держава визнана  таким серйозним суб'єктом міжнародного  права, як Центральні держави».

Брестський мир докорінно  змінив зовнішньополітичні орієнтири  української дипломатії. У цей  період для неї на перше місце  виходять Німеччина та її союзники. Відносини ж з Англією і  Францією, навпаки, припиняються [24].

Військове будівництво традиційно вважається «ахілесовою п'ятою» Центральної Ради.

Лідери її виступали проти  організації регулярної армії, вважаючи її знаряддям гноблення.