Анализ докладов уполономоченных по правам человека

Рассматривая последний столбец этой таблицы мы видим, что текст  типа Г – информация о про-активной деятельности УПЧ для группы УПЧ – бывших сотрудников администрации занимает в среднем около 30% от всего текста по сравнению с 18-20% для группы бывших депутатов и бывших силовиков. В сочетании с большей представленности в этой группе и информации, поступившей к УПЧ из иных, по сравнению с жалобами, источников – типы А и Б (столбцы 8 и 9) это приводит к тому, что в тексте Ежегодного доклада информация о нарушении прав человека для этой группы занимает около 50% всего объема текста, то примерно на треть меньше, чем для остальных двух групп УПЧ.

 Таким образом, мы видим, что по большинству представленных в таблице 1 показателей все три группы УПЧ не отличаются существенно друг от друга. В каждой из этих групп имеются Уполномоченные, деятельность которых, судя по ее отражению в Ежегодных докладах  и структуре самих докладов, является достаточно публичной, влияющей на уровень публичной политики в регионе, и, с другой стороны, есть УПЧ, более близкие к модели уважаемого бюро жалоб. В то же время, анализ соотношения в тексте докладов информации разного типа – столбцы 8-11 – дает основание заключить, что в группе УПЧ – бывших сотрудников администрации – более выражена про-активная модель деятельности, тогда как УПЧ из двух других групп относительно более склонны к ре-активная модели,  к непосредственной работе с жалобами жителей края. С другой стороны, никто из группы УПЧ – бывших сотрудников администрации - не приводит в тексте докладов фамилий чиновников, особо отличившихся в нарушении прав человека.  

 

Анализ представленности информации об УПЧ в Интернете.

 

 Одним из показателей информационной активности Уполномоченного и его аппарата может служить представленность упоминания о нем в Интернете. Частота упоминания уполномоченного в Интернете отражает и степень активности его взаимодействия со СМИ, так как большинство информации печатных или электронных СМИ также представлено в Интернете.

Изучение частоты упоминаний об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ на Интернет-сайтах проводилось следующим способом. В течение одного дня  в поисковой системе Рамблер набиралась фраза «Уполномоченный по правам человека в (название региона и инициалы и фамилия конкретного Уполномоченного)» и задавался поиск. Для каждого Уполномоченного фиксировалось число ссылок и число сайтов. Так как нас интересовала частота упоминания  уполномоченных как акторов поля публичной политики, то из полученных цифр вычитались ссылки на сайт и портал СПб центра СТРАТЕГИЯ, как на исследовательский центр развития института омбудсмана, а также ссылки на сайты Уполномоченного по правам человека в РФ и сайты региональных Уполномоченных, включая и их собственные сайты. Эта процедура была повторена нами дважды – в апреле 2005 и в апреле 2009 г., то есть четыре года спустя, что дает нам возможность также оценить динамику информационной активности УПЧ. Полученные значения ссылок представлены в таблице 2 – столбцы 3 и 6. В таблице приведены также срок деятельности УПЧ на момент проведения измерений ( в годах) – столбцы 4 и 7. В столбцах 5 и 8 представлено значение частного от отношения числа ссылок к сроку работы УПЧ – «приведенная» величина ссылок.

 

Таблица 2. Количество ссылок в Интернете  на УПЧ в субъекте РФ

 

Группа	Субъект РФ, Фамилия УПЧ	2005			2009
		А - № ссылок	Б - № лет работы	А/Б	А - № ссылок	Б - № лет работы	А/Б
1	2	3	4	5	6	7	8
Бывш. Депу-таты	Республика Алтай, С.С.Шефер	-	-	-	36	2	18
	Кар-Черк. Респ. Н.В.Титаренко	0	1.3	0	59	5,4	11
	Республика Коми Л.В.Завьялова				153	2	76
	Респ. Татарстан Р.Г.Вагизов	105	4,8	22	244	9	27
	Удмуртская Респ. М.К.Кокорин	-	-	-	41	4	10
	Приморский край С.В.Жеков	39	1.4	28	617	5	123
	Астраханская обл. В.В.Виноградов	395	5,4	73	-	-	-
	Амурская область В.П.Глотов	19	4,2	5	-	-	-
	Волгоградская обл. М.А.Таранцов	170	5	24	1064	9	118
	Иркутская область И.З.Зелент	-	-	-	25	2	13
	Калининград. обл. И.Ф.Вершинина	170	4	43	120	8	15
	Калужская область Ю.И.Зельников	24	1,7	14	271	5,7	48
	Кемеровская обл. Н.А.Волков	169	4	42	275	8	36
	Курская область Н.Д.Ефремов	-	-	-	8	4	2
	Липецкая область В.А.Бородин	20	3,4	6	-	-	-
	Московская область С.Б.Крыжов А.Е.Жаров	505 -	4 -	126 -	- 148	- 3,2	- 50
	С-Петербург И.П.Михайлов	-	-	-	567	1.7	333
Среднее				35			62
Бывш. Сотр. Админ.	Респ. Дагестан С.С.Алисултанова	-	-	-	551	1.5	367
	Каб-Балк. Респ. Б.С.Зумакулов	-	-	-	25	1.7	15
	Респ. Саха (Якутия) Ф.Н.Захарова	10	2	5	115	6	20
	Алтайский край Ю.А.Вислогузов	101	2	50	962	6	160
	Краснодарский край А.Г.Козицкий	33	3	11	335	7	48
	Красноярский край И.Е.Жмаков М.Г.Денисов	327 -	4,2 -	78 -	482 129	7 1	70* 129
	Пермский край Т.И.Марголина				693	4,4	157
	Амурская область Л.С.Хащева				42	3,2	13
	Брянская область Б.М.Копырнов	43	1,4	31	273	5	55***
	Липецкая область Н.И.Загнойко				52	3	17
	Новгородская обл. Г.С.Матвеева	-	-	-	119	3,5	34
	Самарская область В.Н.Баландин	60	2,7	22****
	Смоленская область В.Н.Осин	87	6	15	200	10	20
	Тверская область И.В.Блохина	-	-	-	901	1,7	530 (А)
	Ненецкий А.О. Б.Н.Дульнев	-	-	-	2	1,5	1
Среднее				30			75
Бывш. Сотр. МВД и Прокур.	Респ. Башкортостан, Ч.Б.Газизов  Ф.И.Тукумбетов	38	8	5	233	4	58
	Респ. Ингушетия К.-С.А.-К. Кокурхаев	22	2	11	223	6	37
	Респ. Мордовия Ю.А.Ястребцев	-	-	-	206	2	103
	Ставропол. край А.И.Селюков	188	3	63	541	7	77
	Архангельская обл. Н.П.Ахраменко	169	2.7	63	106	5,5	20**
	Астраханская обл. Ю.Н.Салтыков	-	-	-	179	4	45
	Ростовская область А.И.Харьковский	-	-	-	67	2	33
	Саратовская область Н.Ф.Лукашова	206	1,4	147	1863	5,4	343
Среднее				36******			53******

* - 1 год после отставки

** - 0,3 г. после отставки

*** - 0,4 г. после отставки

**** - 0,7 года после отставки

***** - 1,2 года после отставки

****** - без учета данных по Саратовской обл.

(А) – активно участвовала  в выборах 2007 г., возглавила Движение  в поддержку В.В.Путина, провела  общероссийский слет 

 

Так как основной целью настоящего исследования являлось выявление роли предшествующего опыта на характер деятельности Уполномоченных по правам человека, то данные по ним, также, как и в таблице 1, выделены в три группы – группа бывших депутатов, группа бывших сотрудников администраций и группа бывших сотрудников МВД и прокуратуры. Для каждой из трех групп определялась среднее значение «приведенного» количества ссылок. При этом мы сочли логичным не учитывать аномально высокое значение этой величины для УПЧ в Тверской области - 530, так как большинство ссылок отражали не ее деятельность как УРЧ, а ее политическую активность (Она активно участвовала в выборах 2007 г., возглавив областное  Движение в поддержку В.В.Путина, а также провела общероссийский слет его сторонников).

Для корректности сравнения мы решили также исключить из группы бывших сотрудников МВД и прокуратуры  данные по Саратовской области, где «приведенное» значение ссылок более чем в три раза выше, чем у ее коллег по этой группе. Это, на наш взгляд, объясняется тем, что хотя Н.Ф.Лукашева и была до своего избрания на пост УПЧ руководителем отдела в областной прокуратуре, она стала не первым УПЧ в регионе, как другие ее коллеги этой группы, а «унаследовала» этот институт (включая и аппарат сотрудников) после пятилетней деятельности на посту УПЧ у А.С.Ландо   - одного из самый ярких и публичных УПЧ, адвоката по основной профессии, который был ньюсмейкером не только в масштабе области, но и всей стране (Сунгуров, 2000; Институт.., 2004).

Сравнивая средние величины анализируемого показателя для всех трех групп мы видим их достаточно близкие значения – для 2005 года это 35, 30 и 36 для групп бывших депутатов, бывших сотрудников администраций и бывших сотрудников МВД и прокуратуры, соответственно. Для 2009 года «приведенное» количество ссылок выше – 62, 75 и 51, что отражает, по-видимому, развитие Интернета за прошедшие годы, но также не отличает разительно друг от друга. Можно отметить, как тенденцию, что если в 2005 г. «приведенное» количество ссылок для УПЧ – бывших сотрудников администраций было ниже, чем для УПЧ, представителей двух других групп, то в 2009 г. ситуация изменилось на противоположную – работа УПЧ - бывших сотрудники администраций оказались более представленной в публичном пространстве Интернета, чем их коллег из двух других групп.

 

***

Подводя итоги, мы можем заключить, что первоначальная гипотеза о более публичном характере деятельности УПЧ – бывших депутатов, не нашла подтверждение в настоящем исследовании. Напротив, как на основании анализа Ежегодных докладов УПЧ, так и на основе изучения представленности деятельности УПЧ в интернете можно говорить о том, что большая степень публичности, большее внимание к про-активной стороне деятельности  скорее характерны для УПЧ – бывших сотрудников администраций, а группы УПЧ – бывших депутатов и бывших сотрудников МВД и прокуратуры по большинству показателей не отличаются друг от друга.

Второй вывод, который можно  сделать на основании выполненного исследования, включающего и предварительный анализ интервью с УПЧ – это существенная гетерогенность всех трех групп по отношению к изучаемым показателям. Во всех трех группах были как Уполномоченные, деятельность которых была более ориентирована на власть, так и те, кто существенное внимание уделял реализации функции посредника, моста между обществом и властью. Соответственно, в первом случае уполномоченные рискуют превратиться в привилегированное бюро жалоб, во втором случае – они сами становятся актороми публичной политики, постепенно внедряя уважение к правам человека в сознание чиновников. Среди фактором, влияющих на выбор Уполномоченными той или иной моделей поведения, можно отметить следующие:

• Участие в разработке и обсуждении законов об Уполномоченных по правам человека, вовлеченность в формирование этого института, то есть осознанный характер участия в подготовительном процессе  – или приход на должность Уполномоченного вследствие решения вышестоящего руководства;
• Наличие или отсутствие внутренней установки на серьезное включение в тематику «государственной правозащиты»
• В случае, когда Уполномоченный становится не первым, а вторым или третьим УПЧ в субъекте РФ, существенным фактором становится опыт деятельности предыдущего (предыдущих) УПЧ и их аппаратов.
• Наличие заинтересованных советников-экспертов и готовность принять эти советы.

Выяснение влияния каждого из этих факторов будет задачей наших  дальнейших исследований.

 

Литература.

 

Алексеева Л.М. История инакомыслия в СССР. Новейший период. - М.: Хельсинская группа, 2006.

Даниэль А. Возможно ли принуждение к демократии. // Публичная политика - 2007.  Сборник статей. / Под редакцией М.Б.Горного и А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма., 2008. С. 119-126

Институт Уполномоченного по правам человека  в Саратовской области: Пять лет деятельности. – Саратов, 2004.

Каптерев А. Культурная эволюция и межстрановые заимствования // Сайт Горизонты промышленной политики: http://www.prompolit.ru/141592

Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев  А.А., Ясин Е.Г. Институты: от заимствования  к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений. – М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2005.

Полтерович В.М. Трансплантация экономических  институтов // Экономическая наука  современной России, 2001. № 3.

Полтерович В. Экономическая политика, качество институтов и механизмы  «ресурсного проклятия»: Доклад к VIII международной научн. конф. «Модернизация экономички и общественное развитие», Москва, 3-5 апреля 2007 г. / В.Полтерович, В.Попов, А.Тонис. – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. – 98 с

Сунгуров А.Ю. Александр Ландо  и его команда. Незаконченная история Саратовского Уполномоченного по правам человека. // Правозащитник, 2000, №2, с. 10-20.

А.Ю.Сунгуров. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа).  – СПб.: Норма, 2005.

Сунгуров А.Ю. Развитие  института омбудсмана в различных странах  как пример трансфера инноваций: диффузия, импорт и трансплантация. // Публичная политика в современной России: субъекты и институты. Сб.ст. /отв.ред.-сост. Н.Ю.Беляева. - М.: ТЕИС, 2006, с.303-318

Сунгуров А.Ю. Межстрановый перенос новых политических институтов: случай института омбудсмана. // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т. / под ред. А.Ю.Мельвиля; Рос. Ассоциация международных исследований. – М.: МИМО-Университет, 2007.  Т.1: Акторы в пространстве и времени мировой политики. / под ред. М.М.Лебедевой, с. 130-145.

Фомичев О. Импорт институтов и оценка его эффективности // Сайт Институциональная  экономика в Сети: economy.boom.ru/Diser_last.htm

Хиль-Роблес, Альваро. Парламентский  контроль за администрацией (институт омбудсмана). - М.: Ad Marginem, 1997.

¹ Исследование  поддержано Научным Фондом ГУ-ВШЭ.