Международная практика развития форм таможенного контроля

Международная практика развития форм таможенного контроля

Принцип выборочности таможенного контроля, в основе которого лежит применение системы управления рисками (далее - СУР), провозглашается сегодня одним из основополагающих принципов в Таможенном кодексе Таможенного союза. Однако, используемые российскими, белорусскими и казахстанскими коллегами методология и способы выявления риска все еще далеки от совершенства. Очевидно, существует необходимость выстраивания СУР в новых условиях функционирования ТС, поэтому необходимым представляется изучение фундаментального передового опыта в данной области. Основополагающей теоретической базой применения СУР всеми передовыми таможенными службами мира сегодня признан международный стандарт ИСО 31000:2009, разработанный таможенными службами Австралии и Новой Зеландии. Таким образом, австралийская таможенная служба фактически является общепризнанным лидером не только в области внедрения СУР в систему таможенного контроля, но и в рамках стандартизации процедур управления рисками.

На сегодняшний день все международные стандарты в области применения таможенной СУР основаны на опыте работы австралийских таможенников, что делает таможенную службу «зеленого континента» уникальной и выделяет среди остальных структур аналогичной компетенции. По оценкам многих экспертов, австралийская Таможенная и Пограничная служба (ACBPS, Australian Customs and Border Protection Service) (далее - Служба) являет собой пример одной из лучших в мире структур подобной компетенции. А изучение материалов зарубежных источников по вопросам организации СУР в таможенной службе Австралии означает фактически рассмотрение передового опыта формирования СУР как основы организации выборочного таможенного контроля, что неизменно важно для последующего учета при модернизации существующей СУР Таможенного союза РФ, Белоруссии и Казахстана.

Внедрение принципов СУР внесло существенные изменения в работу Таможенной и Пограничной службы, значительно повысив эффективность досмотра, такова общая точка зрения специалистов Департамента аудита при Правительстве Австралии (ANAO, Australian National Audit Office). Департамент является правительственным органом, которому подотчетны около 300 государственных и индивидуальных предпринимательских образований, так или иначе применяющих СУР в своей деятельности. Именно данный Департамент внес наибольший вклад во внедрение СУР в деятельность Таможенной и Пограничной службы Австралии. Понимая важность правильного определения контекста, в рамках которого будет реализовываться СУР, в 1996 году была проведена реструктуризация девяти ключевых для ВЭД Австралии областей хозяйствования, в том числе в сфере нефтяной промышленности, табачного производства, торговли необлагаемыми пошлинами товарами, текстильной продукцией, транспортными средствами, а также в области общих вопросов содействия международному бизнесу. Для каждой из 93 данных областей предусматривалось четыре типовых направления накопления информации с целью применения СУР:

−подробное изучение статистики товарооборота в каждой области, с выявлением 50 крупнейших участников ВЭД;

−ведение единого национального реестра рисков и реестра рисков в каждой области, включающего оценки вероятностей рисковых ситуаций и значимости их ущерба для государства в случае их реализации, а также оценку их приоритетов в каждой области;

−постоянная актуализация национального профиля риска (National risk profile), содержащего профили риска для каждого из частных рисков;

−разработка правил принятия мер по оптимизации рисков в каждой области.

Из широкого разнообразия рисков Служба сформировала одиннадцать наиболее важных сфер риск-наблюдения (border risks), в том числе: морская безопасность, незаконный отлов рыбы иностранными судами, терроризм, занижение таможенной стоимости и др. В целях определения приоритетов, а также более тщательного анализа каждой из областей хозяйствования в августе 1996 года на базе таможенной службы были учреждены Национальные бизнес-центры (NBC, National Business Centre). Предметом их деятельности стала координация действий таможенной службы в рамках каждой области, анализ и мониторинг динамики товарооборота, а также участие в разработке Национальной концепции развития таможенной службы. Необходимо отметить, что процесс внедрения СУР в австралийской таможенной службе сопровождался и соответствующими организационно-структурными изменениями, в частности, был создан Отдел гармонизации торговли (CCO, the Commercial Compliance Office). Основной задачей отдела стала координация разработки, мониторинга и рассмотрения национальных стратегий и стандартов таможенного контроля. Важным шагом в становлении СУР в таможенной службе Австралии стало принятие в 2003 году Рамочных принципов бизнес-планирования и текущей деятельности на таможне (CBPPF, the Customs Business Planning and Performance Framework) с целью согласования вопросов управления рисками и бизнес-планирования на уровне отдельного предприятия, корпорации и отрасли в целом. В любом случае при анализе рисков австралийская таможенная служба рассматривает возможности оказания содействия участнику ВЭД исходя из его торговых потребностей, и обеспечивает доступ к необходимой информации 94 по лицам, грузам и отраслям через основные связи с импортерами, экспортерами, таможенными брокерами, перевозчиками, другими государствами и иными задействованными сторонами. На сегодняшний момент, характеризуя законодательную основу применения СУР в таможенной службе страны, авторы отмечают, что австралийская таможенная служба является не только активным участником международных соглашений в области риск-менеджмента, но и выступает инициатором нововведений в рамках совершенствования применения СУР.

С другой стороны автор предлагает рассмотреть зарубежный опыт применения СУР в Соединённых Штатах Америки.

Успешное функционирование СУР требует достаточно высокого уровня надежности и ответственности за каждую проводимую операцию или действие. Среди программ, которые использовали и используют СУР сегодня, можно отметить программу ведения информации по Контрагентам, программу оценки нормативно-правового соответствия и другие подобные программы. Для внедрения системы анализа и управления рисками в таможенной службе США была создана рабочая группа управления рисками при Центральном аппарате, которая стала полноценно заниматься выявлением и управлением рисками, связанными с процессом соблюдения законодательства.

Национальный целевой центр (НЦЦ) был создан 21 октября 2001 года, спустя некоторое время после событий 11 сентября. С тех пор он стал ведущим отделом борьбы с терроризмом в ТПС США. В настоящее время в НЦЦ работает 60 сотрудников, из которых 46 -эксперты-аналитики.

Национальный целевой центр подчинен Подразделению полевых операций, в его функции входит:

анализ и оперативный контроль за лицами и внешнеэкономическими операциями в части обеспечения национальной безопасности (контроль за ввозом товаров двойного назначения, оружия массового поражения, въезда на территорию США причастных к терроризму лиц и т.д.);

осуществление оперативного взаимодействия с федеральными (правоохранительными) органами и другими подразделениями МНБ и ТПС;

тактическая работа по выявлению рисков национальной безопасности, терроризма;

формирование указаний и рекомендаций сотрудникам местных таможенных органов;

Работа НЦЦ осуществляется в круглосуточном режиме по двум выделенным направлениям: грузы и физические лица. В НЦЦ присутствуют представители из федеральных органов (ФБР, «Федеральные авиационные маршалы», Министерство энергетики США, Служба транспортной безопасности и т.д.), а также представители из других подразделений ТПС (Таможенной лаборатории, Подразделения разведки и т.д.).

Весь процесс таможенного оформления и таможенного контроля построен на применении системы управления рисками. На центральном уровне осуществляется разработка и контроль за применением моделей рисков по различным направлениям деятельности (стратегическая работа). Для каждой поставки в автоматическом режиме на основе моделей рисков рассчитываются баллы, имеющие несколько уровней: минимальный, возможный и максимальный риск. Специалисты в НЦЦ осуществляют также дополнительный оперативный экспертный контроль над поставками, которым соответствует, возможно, максимальный риск (тактическая работа). Их решения обязательны для сотрудников таможенных органов. На уровне таможенных органов уполномоченные лица либо специальные группы целеполагания (нацеливания), курируемые НЦЦ, параллельно осуществляют оперативную экспертную оценку (тактическую работу) поставок товаров, которые будут оформляться в данном таможенном органе.

Таможенный досмотр осуществляется в объеме 1-5% перемещаемых партий товаров, в зависимости от таможенного органа. Эффективность досмотра составляет около 10%. Таможенной Пограничной Службой США разработаны и успешно внедрены различные программы, направленные на реализацию управления рисками:

Программа сотрудничества с торговым сообществом по борьбе с терроризмом (C-TPAT).

Программа безопасности контейнерной транспортировки.

 Правило 24 часов.

4. Программа SENTRI (the Secure Electronic Network for Travelers Rapid Inspection).

Программа C-TPAT направлена на добровольную инициативу всех участников перевозки товаров содействовать организации безопасности поставки товаров при их ввозе на территорию США. Для участников программы C-TPAT устанавливаются 3 уровня безопасности, которые они должны соблюдать и которые контролируются специальными сотрудниками ТПС -специалистами по безопасности цепочек поставок. Для выполнения третьего (высшего) уровня необходимо использовать при перемещении контейнеров специальные устройства, обеспечивающие контроль над вскрытием контейнеров, также обеспечивать отправки из портов, участвующих в программе CSI, иметь безупречную практику таможенного оформления.

Правило 24 часов является законодательно регламентированной обязанностью лица, занимающегося перевозкой грузов, представить информацию в электронном виде из транспортных и сопроводительных документов в ТПС за 24 часа до погрузки контейнера на борт морского судна (43% товаров на сумму 600 млрд. долл. США, возятся морским транспортом; из них 66% в контейнерах). Аналогичные правила действуют при перемещении товаров, другими видами транспортных средств: для автомобилей за 1-2 часа до пересечения границы, для авиа -за 1 час. Ежедневно в ТПС поступает предварительная информация о 310 тыс. поставках.

Программа SENTRI предполагает предварительное представление сведений о физическом лице и проверку этих сведений ТПС. В дальнейшем выдаваемая регистрационная карточка используется для ускоренной идентификации лица. Наряду с этим на лобовом стекле автомобиля устанавливается трансмиттер для автоматической регистрации сотрудником таможни транспортного средства и физического лица. Таможенная служба США в состоянии представить полный перечень данных об импортных товарах в режиме реального времени. Компьютерная система готова не только самостоятельно принимать решения, но и анализировать обстановку, делать прогнозы и давать исчерпывающую информацию иным государственным органам. В автоматическом режиме оформляется 98% внешнеторговых грузов. Скорость принятия решения исчисляется секундами. В настоящее время автоматизированная система обладает третьей по величине в мире базой данных, позволяет осуществлять таможенный контроль и оформления полностью в автоматизированном режиме без участия должностного лица таможенного органа. Создана уникальная компьютерная телекоммуникационная система Automated Commercial System (ACS), которая связала свыше 2300 субъектов внешнеторговой деятельности и структур, ее обеспечивающих. Используются около 200 различных компьютерных подсистем, имеются 800 баз данных.

Основными критериями для использования такой процедуры является:

получатель готов к производству таможенного оформления в пункте пропуска;

у участника ВЭД не менее 50 отправок в год;

получатель не должен иметь проблемы с другими контролирующими органами и должен демонстрировать надежность при транспортировке товаров в США;

должна быть повторяемость характеристик ввозимых товаров (номенклатура, страна происхождения, таможенная стоимость).

При данной системе применяется специальный штрих код, содержащий основные сведения о товарах и получателе товаров. Штрих код формируется, как правило, таможенным брокером и наносится на инвойс. В пункте пропуска перевозчик или уполномоченное лицо импортера представляет инвойс со штрих кодом, а также иные товаросопроводительные документы. Сотрудник таможенного органа сканирует штрих код в компьютерную систему таможенной службы США.

Компьютерная система расшифровывает код и производит сравнение с данными, предварительно внесенными таможенным брокером в систему. При этом также осуществляется проверка с критериями (свыше сорока критериев, по которым товар или импортер относятся к группам риска). После чего принимается решение о выпуске товаров. Время, необходимое для проверки, составляет 5-10 секунд. На вооружении ТПС США состоят различные автоматизированные информационные системы, применяемые с целью реализации системы управления рисками.

Информационная система построена на web-технологии на базе т.н. «тонкого» клиента. У всех таможенных органов имеется постоянный доступ к автоматическим системам. Модели предусматривают анализ всех элементов цепочки поставки. Используется 3700 правил (индикаторов) выявления рисков. Выбор правил, а также присваивание баллов для оценки риска осуществляется на основе экспертной оценки. Разработанная или скорректированная модель риска вносится в ATS для последующей автоматической обработки информации.

Система управления и анализа рисками комплексно включает четыре элемента:

Формирование базы данных и сбор информации.

Анализ и оценка рисков.

Проведение мероприятий по снижению рисков.

Контроль и доклад.

После сбора данных следующим шагом является анализ и определение схожих при несоблюдении законов. Анализ хронологической информации и тенденций, а также применения дифференцированного подхода к значимости того или иного товара, позволяет сконцентрировать свои усилия на области наибольшего потенциального риска.

Если информация указывает на наличие проблемы, то принимаются к учету следующие факты: