Свойства, классификация муниципальных правовых актов

В своей системе  муниципальные правовые акты образуют систему муниципальных правовых актов муниципального образования, характеризуется такими признаками, как единство и ограниченная целостность, внутренняя дифференцированность и  иерархическое построение. 

Единство системы муниципальных правовых актов является важным свойствам, обеспечивающих внутреннюю согласованность и непротиворечивость в муниципальном образовании правовых актов. Оно обеспечивается и зависит от ряда факторов, и прежде всего от единой конституционной и законодательной основы регулирования вопросов местного самоуправления, видовых особенностей муниципального образования и избираемой модели организации местного самоуправления. 

Ограниченная  целостность образующих единую систему  муниципальных правовых актов проявляется и в таких свойствах, как взаимообусловленность и дополняемость, а так же обнаруживается в таких чертах муниципального правового регулирования, как полнота и комплексность. 

1.1 Свойства, классификация  муниципальных правовых актов 

Муниципальные правовые акты можно классифицировать по различным основаниям на виды: 

В зависимости  от предмета регулирования, от сферы  действия, от формы и способа их принятия, от органа или должностного лицах издавшего, по юридическим  свойствам и юридической силе и т. д. 

В зависимости  от сферы действия муниципальные  правовые акты можно классифицировать по предметному действию: действию во времени, действию в пространстве, действию по кругу лиц. По характеру  содержащихся в правовом акте предписаний  муниципальные правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. 

Муниципальный правовой акт – официальный письменный документ, принятый в порядке, предусмотренном  в соответствии с законодательством  и уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами, содержащий нормы права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанное на неоднократное применение. Кроме того, они обладают рядом определенных особенностей: содержат корпоративные нормы, исходящие из местного сообщества и регламентирующие деятельность этого сообщества, охватывают вопросы местного значения, а так же отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; являются юридическизначимым волеизъявлением. 

Муниципальный индивидуальный правовой акт, напротив, имеет неноримотивный, исполнительно – распорядительный характер и устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц либо лица. Они персонифицированы, т. е. их адресатом является отдельные лица. 

Видовое разнообразие муниципальных правовых актов обуславливает внутреннюю дифференцированность образуемой ими системы и ее иерархическое построение в зависимости от соотношения правовых актов по юридической силе. 

Федеральный законодатель воспроизводит следующую классификацию муниципальных правовых актов, определяя её как систему муниципальных правовых актов: 

1.  Уставов  муниципального образования и  правовые акты, принятые на местном  референдуме (сходе граждан) 

2.  Нормативные  и иные правовые акты представительного  органа муниципального образования; 

3.  Правовые  акты главы муниципального образования,  постановления и распоряжения  главы местной администрации,  иных органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, предусмотренных уставом  муниципального образования. 

1.2  Юридические  свойства муниципальных правовых  актов 

Так же выделяются важнейшие юридические свойства муниципальных правовых актов и  устанавливаются общие правила  их соотношения по юридической силе. 

Муниципальные правовые акты имеют властный характер и, наряду с правовыми актами государственной власти, являются актами публичной власти. Основы муниципальных правовых актов составляет воля населения, выраженная им непосредственно через формы непосредственной демократии либо посредственно через органы местного самоуправления и иные муниципальные органы. 

Терминологическое обозначение «юридическая сила»  признается в двух значениях: 

Во – первых, когда речь идет о действии правового  акта: правовой акт обладает юридической  силой, т. е. он действует, либо юридическая сила акта отсутствует – он бездействует. 

Во – вторых, термин «юридическая сила» используется тогда, когда определяется место  правового акта в системе правовых актов, но верховенство подчиненность  по отношению к другим правовым актам. Юридическая сила акта определяется местом, которое занимает орган власти, издающий правовой акт, в общей системе властных органов. Действие муниципального правового акта возможно лишь при наличии у него юридической силы, которая показывает возможность и способность данного акта вступить в роль нормативного регулятора муниципальных отношений, решать те или иные задачи, стоящие перед муниципальным образованием. Наличие юридической силы означает, что правовой акт должен применятся и исполнятся всеми, кому он адресован. 

В рассматриваемых  положениях закона определяется, что  устав муниципального образования  и оформление в виде правовых актов  решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), является актом высшей юридической силы системе муниципальных правовых актов муниципального образования, имеет прямое действие на всей территории муниципального образования. 

Наделение устава муниципального образования и правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан), высшей юридической  силой следует понимать как их общеобязательность и приоритет перед другими правовыми актами (подчиненность им иных муниципальных правовых актов). 

Прямое действие и применение на всей территории муниципального образования устава и правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан), предполагает, что их действие носит универсальный, общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и пространстве. 

Принятое на местном референдуме решение, как  результат прямого волеизъявления граждан, обладает рядом юридических свойств – подлежит обязательному исполнению; не нуждается в утверждении какими – либо органами и должностными лицами; действует на территории всего местного образования; может быть отменено или изменено в особом порядке при обязательном соблюдении процедуры прямого волеизъявления граждан либо отменено в судебном порядке по установленным законодательством основаниях (ст. 22, 45, Федерального закона о местном самоуправлении). 

Оформленные в  виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, и правовые акты, принятые непосредственно на местном референдуме, входят в качестве составных элементов в единую иерархическую систему муниципальных правовых актов муниципального образования. При этом они приоритетны по юридической силе относительно иных муниципальных правовых актов, но не обладают таким свойством в отношении устава муниципального образования. 

Приоритетность  устава муниципального образования  по юридической силе перед правовыми  актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), также следует из особо выделяемого федеральным законодателем положения устава в системе муниципальных правовых актов (ч.1 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении). 

1.3  Правовые  акты представительных органов 

Представительный  орган муниципального образования осуществляет правовое регулирование посредством принятия муниципальных правовых актов по вопросам исключительной компетенции представительного органа (ч. 10 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении), а также по всем иным вопросам местного значения, отнесенным к его ведению федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. 

Прерогативу представительных органов составляет принятие нормативных  правовых актов по наиболее важным вопросам. Это вытекает из природы представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно – правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории. 

Федеральный законодатель определяет, что представительный орган муниципального образования вправе принимать решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. 

Издание таких  правовых актов главой муниципального образования, иными должностными лицами и (или) органами местного самоуправления не являются препятствием для осуществления правового регулирования этих вопросов представительным органом посредством принятия муниципальных правовых актов. 

Представительный  орган местного образования также вправе принимать решения по вопросам организации своей деятельности. К таким правовым актам можно отнести: 

Регламент представительного  органа; 

Решения о статусе  и об организации деятельности комитетов, комиссий, иных постоянных и временных  органов, формируемых в представительном органе; 

Решения, связанные  с деятельностью депутатов в  представительном органе (о порядке  оповещения о времени, дате и месте  проведения заседаний и вопросах, выносимых на рассмотрение представительного  органа, депутатской этике и т.д.); 

Решения, связанные  с организацией работы аппарата представительного  органа и иными вопросами по обеспечению  деятельности представительного органа. 

Несмотря на то, что в федеральном законе непосредственно  не указывается, что представительный орган муниципального образования, принимает правовые акты исключительно в форме решений, такой вывод можно предположить. В частности, это следует из того, что все правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования, федеральным законодателем обозначаются одним терминологическим определением – «решения», а в последующих положениях рассматриваемой статьи вполне однозначно именуются формы правовых актов, издаваемых главой муниципального образования и председателем представительного органа (ч. 4 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении). 

Тем самым федеральный  законодатель предопределяет только одну форму для правовых актов представительного  органа – решение, которая должна объединять акты, имеющие как нормативный  характер, так характер индивидуального правового регулирования. 

Решения представительного  органа муниципального образования, устанавливающие  правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (т.е. имеющие нормативный характер регулирования), принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом о местном самоуправлении. 

Порядок принятия, подписания и обнародования решений, принимаемых представительным органом муниципального образования, определен в двух частях закона (ст.35, 36, 47 Федерального закона о местном самоуправлении). 

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 25 и ч.3 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении в муниципальном образовании, являющемся поселением с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, представительный орган не формируется, а все его полномочия, в том числе по принятию правовых актов, осуществляется сходом граждан. 

Устанавливая систему муниципальных правовых актов в ч.1 ст. 43 федеральный законодатель указал правовые акты представительного органа сразу после устава муниципального образования и правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан). В соответствии с ч. 2 устав муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), обладают высшей юридической силой по сравнению с иными муниципальными правовыми актами, в том числе и актами представительного органа. В то же время, исходя из предположения иерархического построения названного перечня муниципальных правовых актов в зависимости от их юридической силы, можно сделать вывод, что решения представительного органа обладают приоритетностью по сравнению с другими муниципальными правовыми актами. 

Муниципальные правовые акты, принимаемые представительным органом в соответствии с уставом  муниципального образования и в  пределах его полномочий, обладают приоритетом по юридической силе перед иными муниципальными правовыми  актами, принимаемыми главой муниципального образования, иными муниципальными органами и должностными лицами муниципального образования. Акты исполнительных органов муниципальных образований должны соответствовать не только закону, но и актам представительных органов, поскольку последние устанавливают общие правила на соответствующей территории.