Реформирование системы ЖКХ г. Пятигорска

В большинстве регионов пока еще не сформировалось позитивное отношение к реформе ЖКХ. На местах наблюдается вяло текущий процесс реформирования правоотношений в этом секторе экономики, инициатором проведения (или непроведения) которого являются работники отрасли.

Понимая глубину технических и финансово-экономических преобразований и учитывая социально-политическую значимость жилищно-коммунальцой сферы и значительный срок, необходимый для подобных преобразований, многие руководители не решаются взяться за их реализацию.

ЖКХ превратилось в некую "священную корову". Практически всем (и органам исполнительной власти, и населению, и промышленным и бюджетным потребителям) уже ясно, что в таком виде содержание отрасли разорительно для человека, города, региона и государства, но что-либо менять (осуществлять преобразования, сформулированные в Концепции реформы ЖКХ) никто не хочет. И если такие инициативы местными администрациями реализуются, то они, как правило, далеки от сценария реформ, определенного законодательными и правительственными документами. В качестве примера можно привести попытки объединить службы заказчика и предприятия тепловых сетей; предприятия тепло- и электросетей; предприятия теплосетей и водопроводно-канализационного хозяйства; жилищно-коммунальные предприятия города - в одно и другие варианты объединения предприятий, не имеющие никакого экономического обоснования.

Аналогичная ситуация складывается и при реструктуризации жилищно-коммунальных предприятий. Как правило, это связано с решением кадровых вопросов и ничего общего не имеет с реформой правоотношений в жилищной и коммунальной сфере.

Действия администрации отдельных регионов, не иниции-»гя» рующих структурные преобразования предприятий ЖКХ, объясняются недофинансированием из бюджета:

• разницы в тарифах на жилищно-коммунальные услуги для населения;
• льготного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг;
• услуг, предоставляемых со скидкой (субсидией);
• расходов по приему от ведомств объектов ЖКХ.

Вместе с тем предприятия худо-бедно работают, также без соответствующего финансирования, и "рука не поднимается" что-либо менять. В этом случае огромное влияние оказывает фактор пребывания у власти. Временщики не могут прогнозировать и реализовывать долгосрочные программы, а реформа ЖКХ - это работа на десятки лет. Тем не менее проблема устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения все чаще напоминает о себе.

Как показывает анализ, проведенный в рамках реализации программы демонополизации:

• преобладающей хозяйственной структурой в сфере жилищно-коммунального обслуживания потребителей остаются многоотраслевые предприятия (около 9 тыс.), что обусловлено экономической целесообразностью их хозяйственно-финансовой деятельности, в том числе меньшим количеством налогов из-за отсутствия внутрихозяйственных оборотов;
• основная деятельность по реструктуризации предприятий этого сектора экономики была связана с приведением их организационной структуры в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации.

Наиболее распространенная организационно-правовая форма создаваемых муниципалитетами хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве - муниципальные унитарные предприятия. В муниципальных образованиях Российской Федерации насчитывается 11,6 тыс. унитарных предприятий, основная деятельность которых не всегда отвечает интересам учредителей. В число действующих унитарных предприятий входят и те, которые подлежат приватизации в соответствии с местными программами, но не приватизированные по ряду причин (в основном из-за того, что в этом случае потребуется соблюдение цивилизованных гражданских правоотношений с субъектами хозяйствований).

В то же время предусмотренная гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных последствий.

Юридическая конструкция права Хозяйственного; ведения32 ^сх^294т-2б5, 299-и-ЗОО-РС-ВФ) предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника, в частности:

право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в том числе денежными средствами), находящимися у него на праве хозяйственного ведения, в частности, на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др.33

право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении34 с согласия собственника имущества, право распоряжаться недвижимым имуществом35; право на защиту владения, в том числе против собственника36

Реально эти полномочия единолично осуществляются руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде.

Таким образом, имущество выбывает из фактического обладания собственника - муниципального образования, которое уже не может в отношении этого имущества осуществлять триаду полномочий собственника. Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок иопределен кодексом исчерпывающе. Они сводятся:

к согласию на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в том числе на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ;37

к праву на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение.38

Среди правомочий собственника в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, ГК РФ прямо не установлено право собственника на изъятие такого имущества. В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданного в оперативное управление, "вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество". При этом, однако, в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, такой прямой оговорки в ГК РФ не содержится.

Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного круга полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципальное образование как учредитель унитарного предприятия обладает перечисленными в п. 1 ст. 295 ГК РФ правами:

• создание предприятия, его реорганизация и ликвидация;
• определение предмета и целей деятельности предприятия;
• назначение руководителя предприятия;
• осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

В соответствии с ГК РФ единственным органом управления в муниципальных унитарных предприятиях является единоличный директор, т. е. исключены любые коллегиальные органы управления, что, по мнению специалистов, не соответствует как современным принципам управления предприятиями, так и системам управления, существующим на предприятиях других организационно-правовых форм (ОАО, ООО). Действующее законодательство не устанавливает обязательного независимого аудита для унитарных предприятий, а также не регламентирует контроль их деятельности, создание каких-либо контрольных органов на предприятии.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, и том числе самостоятельно принимают решения об использовании прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.  

Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.

Порядок взаимодействия различных муниципальных органов при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должны образом не регламентирован.

Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу ГК РФ, не предусмотрена действующим законодательством.

Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточны. На местах отсутствует полный реестр унитарных предприятий с информацией об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

Унитарные предприятия по определению являются коммерческими, т. е. ориентированными на достижение прибыли, со специальной правоспособностью, выражающейся в четком установлении предмета и целей деятельности. На самом деле, как правило, муниципальные унитарные предприятия создаются для оказания социально значимых услуг, в значительной мере дотируемых из муниципальных бюджетов и частично - из бюджетов других уровней, в связи с чем говорить о прибыльности  и ориентированности на прибыль вряд ли уместно. Муниципальные образования - учредители - зачастую игнорируют

В требование ГК РФ о специальной правоспособности, включая в уставы муниципальных унитарных предприятий любые виды деятельности.

Наконец, унитарные предприятия отвечают по своим долгам всем имуществом, в том числе переданным на праве хозяйственного ведения ( т. е. муниципальной собственностью).

При недостаточности имущества предприятия для погашения долгов в случае указаний учредителя, повлекших убытки унитарного предприятия, а также когда это предусмотрено его уставом, возникает субсидиарная ответственность учредителя - муниципального образования по долгам унитарного муниципального предприятия39. Кроме того, ст. 26 и 27 Закона РФ от 08.01.98 № 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" устанавливается обязанность учредителя - муниципального образования - принимать меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей вызывают:

• перевод части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;
• заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям муниципального имущества;
• отсутствие у муниципальных органов объективной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
• невозможность предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество убыточных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны муниципальной власти. Собственник не получает части прибыли унитарного предприятия.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

• существующая система управления унитарными предприятиями требует кардинального реформирования;
• деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;
• во многих регионах количество унитарных предприятий не соответствует возможностям муниципалитетов управлять ими и контролировать их деятельность;
• отсутствуют четкие критерии создания унитарных предприятий и их функционирования в жилищно-коммунальном хозяйстве;
• низкая эффективность деятельности унитарных предприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве требует значительных ассигнований из муниципальных бюджетов, а при их отсутствии приводит к неудовлетворительному обслуживанию потребителей.

Эти выводы говорят о необходимости создания предприятий в форме хозяйственных обществ, имеющих ряд преимуществ перед унитарными предприятиями, в том числе связанных с большей управляемостью, подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам.

Создание таких хозяйствующих обществ приблизит решение еще одной очень важной проблемы, связанной с реформированием жилищной сферы, - появление собственников жилья, управляющих компаний (домовладельцев) на муниципальном жилье. Это, по существу, та сфера городской экономики, где унитарные предприятия наносят наибольший ущерб муниципальному имуществу (жилому фонду), имиджу муниципальной власти и формируют негативное отношение населения к реформе ЖКХ. Для решения этой проблемы на федеральном уровне необходимо:40

внести изменения в гражданское законодательство (ст. 66 и 124 ГК РФ) в части права муниципальных образований на создание хозяйственных обществ и участие в таких обществах, имея в виду закрепление этого права за.муниципальными образованиями;

дополнить ст. 295 ГКРФ ч.3 следующего содержания: "Собственник имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению";

внести изменения в ст. 113 ГК РФ, предусмотрев создание в унитарном предприятии наряду с руководителем (директором) коллегиального органа управления, полномочия которого аналогичны полномочиям наблюдательного совета (совета директоров) акционерного общества с учетом специфики унитарного предприятия;

дополнить п. 1 ст. 31 Закона РФ от 28.08.95 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" словами: "осуществляют контроль за деятельностью таких предприятий, учреждений и организаций в порядке, определяемом федеральным законодательством и нормативными актами местного самоуправления, не противоречащими федеральному законодательству, а также в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, участвуют в управлении такими предприятиями, учреждениями и организациями";