Порядок и особенности формирования общественной палаты России

Концепция создания, формирования и деятельности Общественной палаты РФ построена на закрепленном в ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей. Непосредственно деятельность Общественной палаты РФ регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления9.

2) Федеральные конституционные  законы - это категория законов  особой значимости, принимаемых  по вопросам, специально оговоренным в тексте Конституции РФ. Это такие акты, необходимость принятия которых предусмотрена непосредственно Конституцией. Они являются своеобразным "продолжением" Конституции, их нормы развивают и конкретизируют ее положения (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"10, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"11, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"12 и др.). Для конституционных законов установлена более сложная процедура прохождения и принятия.

Вообще, закон - это нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом законодательной власти либо непосредственным волеизъявлением населения путем референдума и регулирующий наиболее важные и устойчивые общественные отношения. Законы составляют основу правовой системы государства, ее центральную часть. В иерархии источников права федеральные конституционные законы стоят выше федеральных законов и могут приниматься только по вопросам, отнесенным Конституцией РФ (ст. 71) к ведению Российской Федерации, Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Федеральные конституционные законы относятся к виду законов, которые в конституционном праве именуются органическими, однако этот термин Конституция РФ не использует. Важность федеральных конституционных законов обусловливает особую процедуру их принятия: одобрение большинством, не менее трех четвертей, голосов от общего числа членов верхней палаты парламента - Совета Федерации Федерального Собрания РФ, и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов нижней палаты - Государственной Думы Федерального Собрания РФ, т.е. довольно сложным квалифицированным большинством голосов. В том же порядке, что и федеральные конституционные законы, принимаются поправки к тем главам Конституции, где они возможны. В отношении федеральных конституционных законов не применяется президентское вето.

3) Федеральные законы. Федеральными  законами регулируются различные  аспекты деятельности Общественной  палаты РФ, но среди них следует  выделить те из них, которые  непосредственно регулируют деятельность  органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, т.е. тех органов и организаций, ради обеспечения взаимодействия которых и создана Общественная палата России13. К таким актам относятся:

- Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"14;

- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"15;

- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"16 и др.

4) Иные нормативные правовые акты. Норма ч. 1 ст. 1 Регламента Общественной палаты РФ, принятого на первом пленарном заседании Общественной палаты РФ 22 января 2006 г., в качестве правовой базы работы Общественной палаты РФ выделяет "указы и распоряжения Президента РФ, а также постановления и распоряжения Правительства РФ и иные нормативные правовые акты". При осуществлении своих полномочий Общественная палата РФ непосредственно взаимодействует с органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации", если иной порядок не установлен федеральными законами.

Поскольку Общественная палата РФ является органом федерального уровня, среди иных нормативных правовых актов следует отметить указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено в ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер, т.е. устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

Общий состав Общественной палаты - 126 человек, третья часть которых (42 члена) утверждается указом Президента РФ по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами.

Вторая треть (42 члена) состава Общественной палаты назначается членами Общественной палаты, утвержденными Президентом РФ, из списка наиболее достойных кандидатур от общероссийских общественных объединений.

Под общероссийскими общественными объединениями понимаются объединения, осуществляющие свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеющие там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства.

Члены Общественной палаты, утвержденные указом Президента РФ, в течение 60 дней со дня своего утверждения в соответствии с установленной Регламентом Общественной палаты РФ процедурой конкурсного отбора принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.

Наконец, треть (42 члена) состава Общественной палаты назначается из списка наиболее достойных кандидатур от межрегиональных и региональных общественных объединений.

Под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства.

Региональное общественное объединение - объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основана на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.

Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. Включение в учредительные и программные документы общественных объединений положений о защите идей социальной справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавливаться только федеральным законом.

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений (как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц) не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Выбор представителей межрегиональных и региональных общественных объединений осуществляется членами Общественной палаты, утвержденными Президентом РФ, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты путем голосования из числа кандидатур, определенных на конференциях, проведенных в федеральных округах, из расчета по шесть представителей от общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа. Число кандидатур, определенных на конференции, должно составлять не менее десяти человек.

Не позднее 30 дней со дня утверждения Президентом РФ определенных им членов Общественной палаты общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения направляют в Общественную палату заявления о желании включить в ее состав своих представителей, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов объединений. Заявления должны содержать информацию о деятельности общественного объединения, сведения о представителе, который может быть направлен в состав Общественной палаты.

К выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты не допускаются два вида общественных объединений:

1) объединения, зарегистрированные  менее чем за один год до  дня истечения срока полномочий членов Общественной палаты действующего состава;

2) политические партии.

Запрет на выдвижение кандидатов в члены Общественной палаты объединениями, зарегистрированными менее чем за один год до дня истечения срока полномочий членов действующего состава Общественной палаты, вполне разумен и объясним. Для наиболее эффективной реализации целей и задач кандидаты должны выдвигаться теми общественными объединениями, которые имеют (к моменту истечения полномочий состава Общественной палаты) хотя бы минимальный опыт работы (от одного года), завоевали определенный авторитет и достигли определенных результатов.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом установленного порядка государственной регистрации общественных объединений.

Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти на основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом решения о государственной регистрации.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", одной из организационно-правовых форм общественных объединений являются политические партии. Им также запрещено выдвигать кандидатов в члены Общественной палаты. Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".

Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

- она должна иметь региональные  отделения более чем в половине  субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

- в ней должно состоять не  менее 50 000 членов политической партии, при этом более чем в половине  субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии;

- руководящие и иные органы  политической партии, ее региональные  отделения и иные структурные  подразделения должны находиться  на территории России.

Под региональным отделением политической партии понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации. В субъекте Российской Федерации, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение политической партии. Иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.

Возможность выдвижения кандидатов в члены Общественной палаты политическими партиями, в идеале представляющими собой различные политические силы (со своей идеологией и программой), борющиеся за власть, придала бы политический оттенок целям и задачам, поставленным перед Общественной палатой. В частности, Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития. Понятно, что политические партии в случае предоставления им такой возможности выдвигали бы кандидатов в члены Общественной палаты, руководствуясь своими вполне конкретными соображениями относительно того, какими качествами должен обладать кандидат (быть идеологически близок данной партии, соответствовать определенным характеристикам и отвечать определенным требованиям). Очевидно, что политизация состава Общественной палаты в таком случае была бы налицо, даже несмотря на то, что, согласно ч. 9 ст. 23 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях", члены политической партии не связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, за исключением лиц, работающих в руководящих и контрольно-ревизионных органах политической партии, ее региональных отделений или иных структурных подразделений.